Мікроменеджмент хаосу, Або як міністерство розподіляє місця держзамовлення

Про те, що система розподілу державного замовлення себе віджила, говорять усі і давно.

Головний закид до існуючої системи зазвичай - її непрозорість. Попри численні зусилля громадських діячів та політиків, Міністерство освіти і науки всупереч закону вперто відмовляється надавати повну інформацію щодо кількості місць, виділених різним університетам.

Тому щороку виникають сумніви - скільки місць отримав цей університет? Чому одному університетові збільшили кількість місць, а іншому - зменшили?

Рідше виникають питання про альтернативу існуючій моделі. Безперечно, розробка нової моделі розподілу грошей між вишами є складним завданням, проте у межах статті можливо принаймні сформулювати ключові запитання, відповідь на які дозволить хоча б окреслити можливі контури реформ.

Власне, це я і спробую зробити на основі даних звіту Центру дослідження суспільства про ситуацію з державним замовленням в українській вищій школі.

Скільки грошей?

Загалом, на державне замовлення держава запланувала витратити 20,3 млрд. грн. Це на 7% більше, ніж минулого року, проте лише на 3,2% більше, ніж у 2010 році. Зважаючи на рівень інфляції, можна зробити висновок, що фінансування вищої освіти погіршилось після 2010 року, коли міністром став Дмитро Табачник.

Причому варто зазначити, що йдеться не про фінансову кризу, а про зміну пріоритетів. Показники фінансування вищої освіти впали не лише в абсолютних показниках, але й відносно загальних бюджетних видатків.

Так, у 2010 році видатки на державне замовлення складали 6,4% від загальних видатків державного бюджету, а у 2013 році - заплановані на рівні 4,93%. Те саме стосується фінансування освіти загалом: у 2010 році вони були встановлені на рівні 21,1% від бюджетних видатків, а у 2013 – 20,3%.

Витрати як % від загальних витрат державного бюджету

Розподіл між університетами

Загальна критика неефективності розподілу місць державного замовлення змусила уряд реагувати прийняттям закону, покликаного відкорегувати існуючі недоліки в системі. Головним задумом розробників проекту було забезпечити конкурсність при відборі виконавців державного замовлення - тобто університетів.

Однак, як і минулого року, інформація про те, скільки місць отримали різні університети, залишається закритою для громадськості.

Єдиним джерелом даних, котре дозволяє приблизно оцінити розподіл між вишами, є система "Конкурс", до якої виші зобов’язані подавати дані про усіх абітурієнтів та наявні місця на навчання. Щоправда, більш-менш вчасно подають інформацію лише університети, підпорядковані Міносвіти (котре загалом розпоряджається 72% грошей, виділених на державне замовлення).

Аналіз показує, що єдиної логіки у розподілі місць державного замовлення не існує. Університети, котрі посідають перші сходинки у рейтингу МОН (тут пропустимо питання про доцільність такого рейтингу взагалі та його методологічну обґрунтованість), отримали менше місць, ніж минулого року. Деякі виші з другого чи навіть третього десятку в рейтингу - отримали зростання.

Так, виникає чимало запитань щодо того, чому Дніпропетровський національний університет імені Олеся Гончара отримав на 16% більше місць порівняно з минулим роком. Причому в цьому виші зросла кількість місць навіть за напрямами, по яким загалом відбулось скорочення.

Так, цього року ДнНУ отримав 15 нових місць на праві (+43% до 2012 року), 5 - на журналістиці (+25%), 15 - на історії (+43%), 10 на міжнародній економіці (+66%). При цьому, до прикладу, на праві Могилянка втратила 9 місць порівняно з 2012 роком, КНУ ім. Шевченка - 10 місць. Схожою є ситуація і за іншими напрямами.

Чим викликане таке зростання? У нещодавно оприлюдненому рейтингу університетів, підготованому Міносвіти, ДнНУ займає сьому сходинку. Попри усю можливу критику цього рейтингу, теоретично він міг би бути обґрунтуванням для тих чи інших рішень конкурсної комісії з розподілу місць. Однак, зважаючи на те, що університети, які посіли вищі сходинки, отримали меншу кількість місць, очевидним стає, що керувались в міністерстві не власним рейтингом.

Водночас не можна оминути увагою той факт, що саме в цьому університеті захистив докторську дисертацію перший заступник міністра і за сумісництвом - голова конкурсної комісії Євген Суліма.

Власне, з Дніпропетровськом загалом була пов’язана його кар’єра до початку 2000-х. Зважаючи на це, таке різке зростання кількості місць, виділених ДнНУ, виникає підозру у звичній в Україні схемі кумівства та телефонного права. Ось тільки дуже вже дисонує із заявами про підвищення рівня прозорості та конкурсності при виділенні бюджетних місць.

Скільки грошей університет отримає за одне місце державного замовлення?

Окрім розподілу місць між університетами, іншим дражливим питанням державного замовлення є розподіл грошей. Скрупульозно та детально розписуючи точну кількість місць, котра "надається" кожному університетові, уряд при цьому немає формули, за якою ці місця переводяться в гроші.

Під час тривалої переписки з Міністерством освіти і науки Центру дослідження суспільства таки вдалось отримати відповідь, де чітко вказано, що "на даний час не існує єдиного порядку визначення вартості підготовки одного студента, що навчається за державним замовленням у вищих навчальних закладах".

Скан листа-відповіді з Міністерства освіти і науки

Фактично це означає, що міністерство розподіляє місця, університети наполегливо за них борються, але при цьому залишається незрозумілим, скільки грошей буде виділено для забезпечення цих місць.

Безперечно, існує зв’язок між кількістю грошей, які надійдуть до вишу, та кількістю виділених місць. Першочергово йдеться про гроші на фінансування зарплати викладачів. У викривленій українській системі управління освітою кількість викладачів чітко прив’язана нормативами до кількості студентів.

Очевидно, чим більше студентів отримає університет, тим більше грошей на зарплати він матиме.

У кінцевому рахунку, це і є головна причина боротьби за місця державного замовлення. За умов відсутності механізму розрахунку вартості навчання одного студента та жалюгідного фінансування освіти загалом, грошей вистачає лише на зарплати і комунальні послуги. І це означає, що дуже часто для навчання економіста та хіміка виш отримує однакову кількість грошей. Відмінності у вартості підготовки різних фахівців до уваги не беруться.

Цього року відповідно до нового закону університети повинні були формулювати власні побажання щодо вартості освіти. Щоправда, коли загальна сума виділених грошей уже визначена, місця розподілені - можливість вплинути на вартість одного місця фактично залишається близькою до нуля.

Проте більш глобальним є інше питання - наскільки взагалі можливо визначити вартість підготовки одного фахівця? Бюрократичний розум народив складну методологію розрахунку цієї вартості, котра покликана впорядкувати процес. Проте спроба врахувати абсолютно усі аспекти процесу освіти - від оплати праці викладачів до кількості необхідного канцелярського приладдя - наперед видається приреченою на провал.

До того ж залишається норма, що невикористані кошти університет не може використовувати на власний розсуд, а повинен повертати в бюджет, що не створює фінансово-економічних стимулів для ефективного розпорядження бюджетними коштами.

В цілому ж розроблені триповерхові формули або ж просто ігноруватимуться, або ризикують завалити і без того бюрократично перевантажені адміністрації університетів ще більшим обсягом марудної роботи.

Альтернативні моделі

Звісно, це не означає, що не повинно бути логіки у виділенні грошей. Проте спроба контролю за кожною копійкою уже продемонструвала свою повну неефективність. За сьогоднішньої ситуації цілковитої взаємної недовіри, коли університети не впевнені у міністерстві, і навпаки, тільки така модель повного контролю і видається логічною.

Вочевидь, задля дійсних змін у системі вищої освіти потрібно більше довіри між учасниками - міністерством, університетами, викладачами, студентами. Але довіра народжується з наявності максимально простих та прозорих правил гри, а також можливості доступ до будь-якої інформації для усіх учасників освітнього процесу - як чиновників МОНу і адміністрації ВНЗ, так і викладачів, студентів, представників громадськості.

Тоді можна було б говорити про запровадження дійсно європейськи практик розподілу грошей між вишами. У країнах Західної Європи 60-70% фінансування університетів складають так звані "загальні гранти" ("bloc grants"), котрі університети отримують "на роботу".

При цьому у процесі перемовин уряд та університет домовляються про те, яку приблизно кількість фахівців і з яких напрямків буде підготовлено, скільки з цих грошей піде на дослідження тощо. І такий грант надається не на один рік, а на 3-5 років, тим самим даючи можливість університетові втілювати певну стратегію розвитку, що є суттєво ускладненим в українській системі, коли фінансування може мінятися від року до року.

На жаль, для реалізації такої моделі наразі бракує суттєвих системних чинників - довіри суспільства як до міністерства, так і до окремих університетів, як у питаннях гарантування якості освіти, так і у питанні використання бюджетних коштів. Очевидно, що допоки виникатимуть корупційні підозри - системних реформ провести не вдасться.

А наразі ситуація з розподілом державного замовлення є прекрасною характеристикою для стану української освіти (та й держави) в цілому.

Система освіти (знову ж - як і держава загалом) перебуває у серйозній кризі: якість освіти постійно падає, суспільство дедалі менше цінує освіченість як таку, постійно вибухають корупційні скандали як на рівні міністерства, так і на рівні окремих університетів та шкіл.

Замість того, щоб вирішувати ці складні стратегічні проблеми, міністерство продовжує займатися мікроменеджментом цього хаосу і намагається проконтролювати найдрібніші аспекти роботи вишів – наприклад, точну кількість студентів, яких готуватиме університет.

Адже, за великим рахунком, для університету немає суттєвої різниці, підготувати 20 чи 22 економісти. Це та сама кількість викладацьких годин, та сама потреба в аудиторіях.

Проте міністерство намагається чітко визначити кількість місць чи форму здачі звітності, і жодним чином не пропонує стратегічного бачення розвитку освіти.

Але без реагування на системні проблеми, укорінені в структурі освітньої сфери загалом, мікроменеджмент на щоденному рівні абсолютно позбавлений сенсу.

Інна Совсун, Центр дослідження суспільства