Громіздка демократія: чому європейці так довго пишуть стратегії

У жовтні 2014 року Міністерство культури України і Європейська комісія організували конференцію "Культурна політика в Європі сьогодні: фінанси, менеджмент, розширення аудиторій".

У центрі дискусії було питання про те, яким чином країни Європейського Союзу виробляють свої політики, які для цього існують механізми і чому вони саме такі.

Мінкультури тоді саме починало процес вироблення стратегії розвитку культури, і учасники конференції багато говорили про стратегії, прийняті у своїх країнах, про власний досвід стратегування і про те, хто саме має вирішальний вплив на зміст таких документів.

Колеги з Європейської Комісії, зокрема Вальтер Замп’єрі, керівник Відділу культурної політики та інтеркультурного діалогу Генерального директорату з питань освіти та культури, наполягали, що стратегування – це процес, для якого важлива участь багатьох зацікавлених сторін.

Саме тривалий процес, а не лише фінальний документ "до виконання", є запорукою успіху.

Документ, який отримує фінальне затвердження чи то через окремий закон (як, наприклад, у Естонії на початку того ж 2014 року), чи через розпорядження Кабінету Міністрів (як нещодавно відбулося в Україні, але всупереч усім правилам стратегування й залучення зацікавлених сторін до діалогу) є верхівкою айсберга.

А спосіб вироблення стратегій через діалог із експертним чи – ширше – культурним середовищем є проявом учасницької політики загалом. Тобто, такої організації процесу прийняття важливих загальносуспільних рішень, де йому передують тривалі дискусії на рівні суспільства чи його зацікавленої частини.

Учасницька політика передбачає обговорення всіх важливих рішень із громадськістю, а не їхнє прийняття згори невеликою групою людей. Фото: ltcipartners.com

Скажімо, імовірно, що про культурну політику дискутуватиме здебільшого культурна спільнота, оскільки тут для предметного обговорення потрібне деяке фахове знання. Але про політику пам’яті чи громадянське виховання дітей мало б дискутувати усе суспільство перш ніж ухвалювати закони, які стосуються таких близьких для кожного особисто питань.

Дискутувати – значить писати статті, збирати конференції, організовувати семінари, виробляти так звані "білі" та "зелені книги", обговорювати їх в телевізійних аналітичних програмах і, наприкінці процесу, коли виробляється деякий баланс публічних позицій, ухвалювати рішення.

Принципово неправильно виробляти рішення згори невеликою групою людей і "протискати" його вниз.

Тобто, звичайно і такий метод за певних умов може спрацювати, але саме він іде врозріз із політиками співучасті, про які йшлося на конференції.

Як описує цей процес Лучіано Глур, до 2015 року – керівник проекту "Бюро моніторингу та інституційного розвитку Програми східного партнерства "Культура":

"Ідея співучасті пов’язана з процедурами прийняття політичних рішень і розробки політик. Вона означає, що залучаються всі зацікавлені сторони у політичний процес. Тут ідеться про ідеальний світ рішень і підходів, які беруть до уваги релевантні інтереси зацікавлених груп через прагматичний і реалістичний компроміс.

І цей компроміс не дорівнює максимальним вимогам кожного учасника, але все ж таки підтримується всіма чи більшістю зацікавлених груп.

Лучіано Глур, екс-керівник проекту "Бюро моніторингу та інституційного розвитку Програми східного партнерства "Культура". Фото: Конгрес Активістів Культури

Це те, що називається підхід "win-win" на противагу підходу "переможцю – все" або "гра з нульовою сумою". Цей учасницький підхід у політичному процесі є однією з ключових характеристик справжніх демократій. Завдяки цьому підходу громадяни ототожнюються з цілями й стратегічними рішеннями влади, бо громадяни до цих рішень долучаються та їх поділяють. Це те, що називається "причетність".

Інше питання, як саме організувати цей процес побудови причетності. Як каже Глур: "Звичайно – є випадки, коли один чи кілька експертів представляють певні пропозиції, особливо, коли ідеться про складні питання. В учасницькій моделі такі пропозиції потім проходять через процес громадських консультацій, як це інституціалізовано в таких країнах, як Німеччина або Швейцарія".

Але можливий інший підхід – знизу-нагору, від низових ініціатив до формалізації підходів наприкінці процесу. Наприклад, у формі закону.

Одним із найкращих прикладів для України 2014 року видавалася Естонія.

Частково тому, що ця країна також має суттєвий спадок радянського адміністрування. Частково – через те, що процес розробки культурної стратегії в цій країні щойно завершився одностайним прийняттям закону про національну стратегію культури Парламентом Естонії.

Процес стратегування щодо культури в Естонії тривав два роки – від моменту постановки проблеми до закріплення рішень окремим законом.

Однак Естонія – це невеличка країна з населенням трохи понад мільйон і – що принципово – з високим рівнем довіри громадян до уряду.

Рагнар Сіїл, консультант Мінкультури 2014 року, а тепер – експерт програми ЄС-Східного Партнерства "Культура і креативність", був модератором стратегування в Естонії. Він згадує випадок із протистоянням через пам’ятник радянському солдату в Таллінні 2007 року.

Рагнар Сіїл, експерт програми ЄС-Східного Партнерства "Культура і креативність". Фото: culturepartnership.eu

У суспільстві тоді розгорнувся конфлікт через цей символ радянської присутності в країнах Балтії, коли частина мешканців обстоювала необхідність зберегти пам’ятник у публічному просторі, але більшість виступала проти.

Сіїл згадує, що ввечері напередодні заявлених демонстрацій всі мешканці Таллінна отримали СМС-повідомлення від уряду з проханням не виходити на демонстрацію і зберігати спокій. І демонстрація не відбулася.

З української точки зору це – абсолютно екстраординарний приклад довіри між урядом і громадянами.

Отже, в Естонії стратегія вироблялася 2 роки, доволі довго як на невеликі масштаби країни, поступально і з послідовним залученням зацікавлених сторін до процесу. Все це на тлі достатнього рівня взаємної довіри і доволі структурованого мистецького середовища.

Іншим прикладом була Грузія.

До 2014 року тут було вже кілька спроб виробити національну стратегію розвитку культури так, аби її приймали й розділяли всі зацікавлені сторони. Однак процес щоразу не вдавався, оскільки вироблений "на горі" документ не приймали учасники культурного процесу.

Відтак, Міністерство культури і національної спадщини Грузії розпочало новий процес, цього разу, власне, учасницький.

Заступник Міністра культури Грузії Леван Харатішвілі описав процес так:

"Було багато спроб виробити документ щодо культурної політики чи концепції, але вони всі провалилися через непрозорість і неінклюзивність процесу. Або громадськість не знала про існування документа, або не приймала його, бо суспільство не брало участі у його виробленні.

Ми хотіли не лише мати документ, але й розпочати дебати й дискусії про фактичну роль культури для того, щоб коли вже документ буде прийнятий, його розуміло, приймало і підтримувало суспільство".

Заступник Міністра культури Грузії Леван Харатішвілі. Фото: abkhazia.gov.ge

Але навіщо взагалі заходити в складний, потенційно конфліктний і тривалий процес розробки стратегії розвитку культури в діалозі з суспільством?

Одна з відповідей – так прийняті політики є стійкішими, меншими є шанси, що вони зникнуть через брак спадкоємності рішень, яке є так характерним для України.

З другого боку, учасницький підхід відповідає самій моделі демократичного суспільства, такого, де представлені різні голоси й де постійно працюють над тим, аби звести до мінімуму узурпацію публічного простору однією силою – чи то політичною, чи економічною.

[L]Це означає, що правдива легітимність будь-яких підходів у Європі нині має спиратися на прийняття з боку суспільства чи, щонайменше, зацікавленої спільноти.

Саме так було в Естонії, і саме тому естонську стратегію прийнято у парламенті одностайно. Саме так одночасно з Міністерством культури України розпочали процес грузини.

Іншою стороною питання є те, як такий-от учасницький підхід впливає на реалізацію прийнятих рішень.

В Україні як ніде знають, що недостатньо ухвалити закон, треба його ще й спробувати впровадити. А прикладів законодавства, яке не працює, у нас чимало.

Рагнар Сіїл говорить про цілу низку переваг учасницького підходу:

"По-перше, він дає стратегії потрібний мандат, легітимність, а це особливо важливо для її впровадження. Це допомагає мобілізувати готовність сектора брати участь у процесі.

По-друге, він перетворює сектор із пасивних спостерігачів на активних учасників.

По-третє, інклюзивна стратегія завжди краща за інші форми, бо вона краще відбиває реальну ситуацію "в полі": справжні проблеми, виклики та надії людей і організацій, які працюють у цьому секторі.

А по-четверте, інклюзивність – це чудовий інструмент ознайомлення. Це унікальна нагода для уряду поділитися своїми процесами і діями з сектором, а для сектора – включити свої ключові процеси. Усе це заохочує нові принципи й новаторські підходи".

Демократія базується на діалозі із суспільством, якщо ж його немає, це призводить до узурпації публічного простору однією політичною чи економічною силою. Фото: godskeytosuccess.com

Просто кажучи, взаємодія між безпосередніми практиками культури й органами влади призводить до таких самих інновацій, як і всяка інша міждисциплінарність. А в світі, що змінюється так стрімко, вміння шукати нові відповіді на питання на вагу золота.

І продовжуючи цитувати Рагнара Сіїла:

"По-п’яте, і, мабуть, це найважливіше, інклюзивність критично важлива для побудови довіри між державним сектором, громадянським суспільством і приватним сектором. Особливо в країнах із низькими показниками довіри щодо влади інклюзивне стратегування допомагає зміцнити взаєморозуміння".

На жаль, на початку 2015 року український уряд відмовився від учасницького підходу до стратегування, фактично припинивши процес стратегування, започаткований 2014 року у взаємодії між українським і грузинським Міністерствами культури.

На зустрічах із представниками Мінкультури за участю заступників міністра неодноразово звучала думка про те, що інклюзивність вимагає дуже багато часу й дуже складна в координації. Це правда. Демократія – загалом громіздкий і непрактичний процес.

Однак, у підсумку процес створення й ухвалення стратегії розвитку культури, написаної самим Мінкультом і прийнятої урядом на початку 2016 року, тривав приблизно стільки ж, як і "довгий" учасницький спосіб.

Утім, чимало експертів, включно з групою Культура Реанімаційного пакету реформ, розкритикували цей документ за "невідповідність викликам сьогодення" та "консервування радянського принципу існування сфери культури".

Власне, саме демократичний процес став основою для роботи громадянської платформи стратегічних ініціатив "Культура-2025", а тоді – "Альянсу культури", який у лютому 2016 року презентував вироблену в учасницький спосіб стратегію і розпочинає роботу над її адвокацією.

Те, що громадськості важливе майбутнє культури в Україні, підтвердила кількість людей, які прийшли 22 лютого на обговорення Довгострокової стратегії розвитку культури в НХМУ. Фото: Олена Правило

Боячись довгого партисипативного процесу, країна опинилися з двома стратегіями, що спиралися на різні підходи й нині мають різну легітимність. Відтак, процес став ще довшим і складнішим в координації.

Висновок напрошується сам собою: може, європейці таки щось знають, наполягаючи на цих громіздких демократичних процедурах?

***

Олеся Островська-Люта – експерт платформи "Культура-2025", керівник аналітики Аналітичного центру pro.mova.

Текст підготовлено за сприяння Програми ЄС-Східного партнерства "Культура і креативність".