Новий закон про соцпослуги: кому, хто і як

Допомога під час безробіття, втрати близьких, нездатності доглядати за собою внаслідок важкої хвороби чи інвалідності...

Це – соціальні послуги – комплекс заходів, що надаються людині, яка потрапила у складні життєві обставини та не може їх подолати самостійно.

Наприкінці березня 2017 року депутати проголосували у першому читанні за законопроект про соціальні послуги, який у разі його прийняття буде безпосередньо впливати на життя людей, що опинилися у складних життєвих обставинах.

[L]За останні роки практика надання соцпослуг почала вимагати удосконалення діючої законодавчої бази.

Зокрема, йдеться про впровадження соцзамовлення, зміну системи фінансування, надання соцдопомоги в об’єднаних територіальних громадах, удосконалення договірних взаємовідносин між надавачами та отримувачами послуг та чимало інших питань.

Усі ці питання потребують вирішення у новому законі.

Пропонований законопроект, перш за все, має "систематизуючий" характер – починаючи від ідентифікації надавачів та отримувачів соцпослуг до порядку їх надання, моніторингу і контролю якості.

Більшість норм прописані більш чітко, ніж у попередньому акті. У той же час проблемні місця залишаються. Розглянемо їх.

ГАРАНТІЇ ЩОДО НАДАННЯ СОЦПОСЛУГ

Надання соціальних послуг починається із виявлення всіх, хто їх потребує – людей з інвалідністю та таких, які втратили рухову активність, мають невиліковні хвороби, психічні розлади та ряд інших категорій.

Усіх, кого виявили, необхідно внести у відповідний реєстр, визначивши при цьому перелік послуг, що мають бути надані кожній конкретній людині.

Надання соціальних послуг починається із виявлення всіх, хто їх потребує. Фото Amaviael/Depositphotos

Всього існує близько 60 видів соцпослуг, серед яких прибирання, годування, купання, допомога у пересуванні і аж до написання листів.

Очевидно, що функція виявлення та проведення своєрідної "паспортизації" має бути виділена в законодавчому механізмі надання послуг як одна із головних.

На жаль, проект нового закону не визначає конкретного суб’єкта як єдиного відповідального за облік всіх отримувачів соцпослуг.

Завдання щодо визначення потреб населення ставиться одразу перед трьома інстанціями – органами місцевої влади (райдержадміністраціями), органами місцевого самоврядування (громадами) та надавачами соціальних послуг.

І тут, "чим більше "няньок", тим більші проблеми із "оком", тобто без єдиного відповідального важко буде домогтися якісних результатів у цій сфері.

Що стосується райадміністрацій, у віданні яких перебувають управління соцзахисту, то навряд чи ефективно буде покладати цю функцію на районного чиновника, адже це потребує постійних відвідувань місць проживання, зокрема житлових масивів та віддалених сіл.

Більш логічно було б доручити районам проведення інспекції та моніторингу, роботу із скаргами громадян.

Щодо надавачів послуг, серед яких є, і далі тільки зростатиме частка приватних закладів, то сумнівно, що вони будуть зацікавлені у виявленні усіх потребуючих.

Серед клієнтів є велика кількість дуже хворих людей, тих, хто опинився у дуже тяжких обставинах і більшість з них дуже бідні. Фото Lighthunter/Depositphotos

Серед клієнтів є велика кількість дуже хворих людей, тих, хто опинився у дуже тяжких обставинах і більшість з них дуже бідні. Обслуговувати цих людей приватним надавачам послуг може бути просто невигідно з фінансової точки зору.

Місією надавачів є надавати соцпослуги, а не виявляти потребуючих. Однак, законопроект не лише доручає їм виявлення потребуючих, але і ведення реєстру отримувачів соцпослуг.

Водночас, у законопроекті не прописано жодної відповідальності за те, що когось з потребуючих забудуть чи з якихось причин не захочуть внести у відповідний реєстр.

Враховуючи це, варто доручити важливу справу виявлення потребуючих соцпослуг органам місцевої влади, в першу чергу територіальним громадам.

Вони найбільше наближені до населення, можуть краще вивчити всі обставини та вплив різних чинників. Логічно, щоб саме ці органи виявляли осіб, що потребують соцпослуг, а також вели їхній реєстр.

Реєстр отримувачів соцпослуг повинен бути документом суворої звітності, адже за ним стоять долі людей.

Тим більше, що у кожній громаді передбачена посада фахівця із соціальної роботи, який після набуття чинності закону про службу в органах місцевого самоврядування, отримає статус, і рівень відповідальності тотожний держслужбовцям.

Реєстр отримувачів соцпослуг повинен бути документом суворої звітності, адже за ним стоять долі людей. Фото ginasanders/Depositphotos

БАГАТОСТРАЖДАЛЬНЕ СОЦЗАМОВЛЕННЯ

Протягом багатьох років в Україні точиться дискусія щодо участі громадських та приватних організацій у наданні соціальних послуг.

Щоб це повноцінно реалізувати, необхідно запровадити механізм соціального замовлення шляхом оголошення місцевими держадміністраціями або органами місцевого самоврядування конкурсу на надання соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів.

На жаль, попри активні розмови на цю тему, їхній результат суто символічний. Минулого року соціальне замовлення було запроваджене тільки у чотирьох областях, а його обсяги не перевищили 1 млн грн.

Проект нового закону мало що "просуває" вперед у цьому питанні.

Законопроект не вносить відмінностей та преференцій для форм власності. Усі організації начебто рівні у праві отримання соціального замовлення: громадські, приватні, державні та комунальні.

Відсутність прив’язки тільки до недержавного сектору ставить у нерівне положення громадські та приватні організації.

Зрозуміло, що комунальні заклади гарантовано матимуть бюджетну підтримку й переваги перед приватними закладами в умовах відсутності ринкової інфраструктури у цій сфері.

Для того, щоб соціальне замовлення надавалось на реальних конкурсних засадах, треба забезпечити абсолютну рівність надавачів послуг - державних, комунальних, приватних, громадських, релігійних, фізичних осіб тощо.

Це можливе тільки за двох умов: автономізації комунальних закладів та надання рівних умов для всіх організацій, незалежно від форми власності.

Для цього необхідно, щоб комунальні соціальні заклади набули статусу комунальних підприємств і перейшли на фінансування за рахунок реального надання соцпослуг.

Сьогодні ж левова частка бюджетних ресурсів направляється на утримання закладів, незалежно від якості надання послуг.

Поки не створена система рівних можливостей для всіх категорій надавачів, у законопроекті варто передбачити квотування певних обсягів соціального замовлення, в першу чергу його фінансування виключно для недержавних інституцій.

Допомога під час безробіття чи нездатності доглядати за собою має надаватися за системою рівних можливостей. Фото wernerimages/Depositphotos

ЯКІСНИЙ ВІДБІР НАДАВАЧІВ СОЦПОСЛУГ

Ринок соціальних послуг в Україні активно формується. З’являється велика кількість приватних компаній, кооперативів, громадських організацій, готових такі послуги надавати.

Для них у проекті закону передбачений майже заявочний принцип щодо отримання статусу надавача соціальних послуг.

Крім формальних атрибутів, таких як статут, дані про освіту, медичні книжки, відсутність заборгованості зі сплати податків, взяте в оренду приміщення із харчоблоком, для бажаючих надавати соцпослуги не передбачені ані тестування, ані обґрунтування своєї майбутньої діяльності, ані перевірки попереднього досвіду та відгуків про діяльність.

Такий підхід зараз навряд чи виправданий, адже мова йде про дуже вразливі верстви населення.

Виникає загроза, що при такому спрощеному підході серед надавачів можуть опинитися фірми із бажанням тільки заробити на проблемах інших людей, не кажучи вже про шахраїв та інших зловмисників.

Тому, варто передбачити перевірку тих, хто хоче надавати соцпослуги, а також встановити випробувальний термін і видавати сертифікат, тільки при наявності позитивних відгуків з боку клієнтів.

Цікаво, що законопроект не передбачає можливості органів місцевого самоврядування, зокрема об’єднаних територіальних громад, здійснювати оперативний контроль за якістю надання соціальних послуг, розглядати скарги громадян на надавачів послуг та оперативно на них реагувати.

Цю функцію передано виключно районам.

Однак, для людини з особливими потребами поїхати до райцентру, щоб написати скаргу, може виявитися неабияким випробуванням.

При спрощеному підході серед надавачів соцпослуг можуть опинитися фірми із бажанням тільки заробити на проблемах інших людей. Фото zaschnaus/Depositphotos

ОБСЯГ НАДАННЯ СОЦПОСЛУГ

На жаль, читаючи проект закону важко скласти всі пазли щодо того, як саме повинен бути сформований пакет надання соціальних послуг, включаючи види, обсяги та особливості їх надання.

У цьому випадку фундаментальними мають стати індивідуальний план надання соціальної послуги, мінімальний базовий пакет соціальних послуг та договір про надання соцпослуг.

Зрозуміло, що кінцевою точкою має бути договір.

Однак, питання у тому, яке місце повинен займати індивідуальний план. Цей план повинен скласти та затвердити соціальний працівник, який фактично представляє орган місцевого самоврядування.

Логічно, що індивідуальний план має бути складовою частиною договору, а надавач має ним керуватись і не може від нього відступити.

На жаль, проект закону переводить цей індивідуальний план фактично у статус дорадчого документа, оскільки зазначається, що цей план може бути додатком до договору.

Тобто може і не бути таким додатком?

Тоді його можна не враховувати при укладанні договору між надавачем і отримувачем послуги.

В цій ситуації той, хто потребує послуг, тобто людина у складній життєвій ситуації, опиняється сам на сам із надавачем – організацією, що має значний досвід роботи із клієнтами, вміє переконувати та навіть тиснути.

При укладенні договору надавач може "викручувати руки" і отримувачі соцпослуг будуть змушені погодитися на надання їм обмеженого обсягу допомоги.

Щоб уникнути такої ситуації потрібно, щоб представник органу влади на місцях встановив мінімальний базовий комплекс соціальних послуг для кожної категорії осіб, що їх потребують.

На основі такого мінімуму повинен бути розроблений індивідуальний план, який буде обов’язковою складовою договору.

СОЦПОСЛУГИ ТА МЕДИЧНЕ ОБСЛУГОВУВАННЯ

У законопроекті відсутні норми, що регулюють надання соціальних послуг у медичних закладах.

В законопроекті загалом не прослідковується зв'язок між соціальною та медичною сферами.

У той же час світова практика свідчить про функціонування таких типів закладів як соціально-медичні або медико-соціальні центри, в яких поєднується надання медичних та соціальних послуг. Це так звані центри сестринської допомоги та лікарні соціального догляду.

У законопроекті загалом не прослідковується зв'язок між соціальною та медичною сферами. Фото racorn/Depositphotos

У законопроекті варто було б визначити правові засади щодо оптимального поєднання медичної та соціальної допомоги, функціонування та створення соціально-медичних закладів.

Це особливо важливо з огляду на те, що відповідно до українського законодавства, медичну допомогу можуть надавати тільки заклади охорони здоров’я, які мають необхідні ліцензії та акредитації.

Тим самим заклади соціальної сфери фактично позбавлені можливості надавати навіть елементарну медичну допомогу – робити щеплення, масажі, ставити крапельниці, не кажучи вже про оперативне втручання та призначення ліків.

Закон має допомогти оптимально поєднати ці дуже споріднені види допомоги.

ГРОШІ НЕ БУДУТЬ "ХОДИТИ ЗА ЛЮДИНОЮ"

На жаль, в частині фінансування соцпослуг проект закону не вносить реальних реформаторських новацій. Фактично, перераховуються всі наявні джерела фінансування.

Правда досить чітко зазначено кому може бути гарантована безоплатна соціальна допомога в залежності від рівня статків цієї особи.

Відповідно до діючого законодавства фінансується заклад, що надає соцпослуги, а не конкретна особа, що потребує соціальної допомоги.

У більшості країн застосовується інший принцип фінансування – за кожним, хто потребує соцдопомоги, в залежності від ступеню спроможності людини виконувати основні життєві функції, встановлюється розмір бюджетного забезпечення.

Далі застосовується порядок, коли людина або її родина самостійно вирішують куди саме мають бути направлені ці кошти. Тобто, гроші, виділені на соціальне обслуговування людини, "ходять" за нею.

Якщо людина знаходиться вдома під наглядом родини, то ці кошти перераховують їй або родині в залежності від дієздатності.

Якщо особа перебуває у будинку соціальної допомоги – пансіонаті, інтернаті, хоспісі, то кошти перераховують на рахунки таких закладів.

Якщо особа перебуває у будинку соціальної допомоги – пансіонаті, інтернаті, хоспісі, то кошти перераховують на рахунки таких закладів. Фото photographee.eu/Depositphotos

Якщо за недієздатною людиною, за угодою з нею або із її родиною, наглядає опікун, то кошти перераховуються опікунові за надані послуги.

Якщо особа перебуває у стаціонарному медичному закладі, то кошти перераховуються туди.

Якщо є договір із обслуговуючою фірмою, то кошти перераховуються на її рахунок.

Тобто, діє принцип оплати конкретних послуг та принцип "гроші ходять за людиною". На жаль, такий підхід зовсім не передбачений в цьому законопроекті.

АВТОНОМІЗАЦІЯ ЗАКЛАДІВ СОЦСФЕРИ

В законопроекті практично повністю відсутній розділ щодо правового статусу комунальних закладів, які надають соціальну допомогу.

Зараз ці заклади перебувають в статусі бюджетної установи, і не є самостійними суб’єктами господарювання, зокрема не можуть відкривати рахунки в банках, самостійно проводити кадрову і закупівельну політику, управляти своїми доходами.

[L]Слід підкреслити, що в інших галузях соціальної сфери, зокрема охороні здоров’я чи освіті, автономізація уже впроваджується як на законодавчому, так і на практичному рівнях.

Чому б у законі не передбачити механізм зміни статусу установ, що надають соціальні послуги, наприклад на комунальні підприємства?

Це дасть можливість повністю відповідати за свою фінансово-господарську діяльність, управляти доходами і витратами, бути зацікавленим у самостійній боротьбі за кількісне і якісне обслуговування клієнтів.

Отримання повноцінного статусу суб’єкту господарювання забезпечить нормальну конкуренцію між усіма надавачами послуг – приватними, державними, комунальними та громадськими.

Також саме за таких умов можуть бути запроваджені повноцінні ринкові механізми отримання соціального замовлення.

Маріанна Онуфрик, керівник суспільних програм ІСЕД

Ігор Яковенко, науковий консультант ІСЕД