Польський checklist успішної реформи самоврядування

На початку 90-х років Польща провела низку державних перетворень, зокрема, на адміністративному та економічному рівнях.

Спостерігаючи, як сьогодні Україна прямує власною дорогою реформ, польські експерти Марцін Свєнціцький (міністр уряду Мазовецького та екс-мер Варшави), екс-голова Конституційного суду Польщі Єжи Стемпень та ідеолог адмінреформи професор Єжи Регульський – діляться своїм чеклістом на шляху до змін.

З власного досвіду

Коли у 1989 році до влади в Польщі прийшов новий уряд на чолі з Тадеушом Мазовецьким, то головний акцент було зроблено на проведенні реформ – особливо на місцевому рівні, паралельно до чого готувалась економічна система перетворень на чолі з Лєшеком Бальцеровичем.

Економіка була в досить скрутному становищі: зовнішні борги у 40 мільярдів доларів (з 1981 року), шалена інфляція, брак товарів в магазинах, незбалансований внутрішній ринок, житлова криза.

Підготовка реформи самоврядування в Польщі тривала 12 років і почалась за 8 місяців до офіційних виборів.

Було запрошено різних експертів, а сам процес очолив професор Єжи Регульський. Польський діяч мав довіру Ради Міністрів – а тому й отримав повноваження пропонувати кроки на шляху до змін в країні.

Було опрацьовано більше 90 законів щодо різних сфер управління, в кожному з яких прописувались функції та обов'язки інституцій чи органів.

У ході роботи над змінами до Конституції були внесені правки до законів про самоврядування та його працівників, про урядову місцеву адміністрацію, розподіл компетенцій на різних рівнях місцевої влади, удосконалювався виборчий закон.

В результаті адміністративної реформи в Польщі було створено три територіальні рівні– ґміни (найменша одиниця), повіти (райони) та воєводства (області).

Реорганізацію здійснено в два етапи: спочатку на рівні ґміни у 1990 році, а вже потім на рівні повітів і воєводств у 1998-му. В результаті кількість ґмін зменшилась майже в чотири рази, до 2,5 тисяч, а воєводств – із 49 до 16.

Міністр уряду Мазовецького та екс-мер Варшави Марцін Свєнціцький пояснює, що серцевиною реформи був чіткий поділ повноважень за принципом субсидіарності, де максимальна кількість влади лишається на місцях.

Раніше весь адміністративний апарат підпорядковувався прем'єр-міністру, а відтепер дві третини повноважень були надані громадам.

Питання поза компетенцією ґміни вирішувались центральними органами, зокрема, воєводою (головою воєводства)

Для чиновників така зміна досить різка, тому передача влади відбувалась поступово, каже Свєнціцький: "Там на місцях лишалась стара номенклатура. Ми мали забезпечити людям в регіонах можливість вирішувати їх проблеми. Не просто вибрати нових представників громади – а мати інструменти управління: гроші, комунальне майно, тощо".

Ґміна отримала власний бюджет і можливість вирішувати всі питання на локальному рівні. Маючи владу над фінансування, громади нарешті "припинили торгуватись за нього з верхівкою". Те саме стосувалось майна – усі установи в межах ґміни стали її власністю.

Податки, які сплачувались в межах ґміни, залишались у місцевому бюджеті, на додачу громада ще отримувала частину загальнодержавних. Податок на прибуток приватних та юридичних осіб є загальнонародним, тому лише його частина лишалась у ґміні.

Зв'язок з центральним керівництвом ведеться через воєводу, який виносить рішення щодо пропозицій місцевих органів: наскільки вони відповідають закону? Якщо раптом рада ґміни вирішить, що воєвода безпідставно критикує постанову чи рішення, то на нього можуть подати в суд. Ось така система важелів.

Кількість субсидій від центральних органів намагались урівняти для всіх ґмін. Наприклад, сума грошей з субсидії, яку витратять на освіту, визначалась на місцях, головне, щоб це не суперечило стандартам– кількості вчителів на одного учня, особливостям програм.

Проблема закриття шкіл, гостра й для України, у Польщі вирішувалась не без суперечок. Компромісом стали консультації на місцевому рівні.

Коли у 1998 році почалась друга реформа місцевого самоуправління на рівні повітів на воєводств, то досвід з ґмінами спростив процес. Проте другого рівня (повітів) в Польщі раніше не існувало – і це був своєрідний виклик для реформаторів.

Прагнучи вище

Реформа самоврядування розширила права громади і сприяла розподілу ресурсів з більшою для людей користю.

Керування через ґміну як найменшу адміністративно-територіальну одиницю виявилось найприйнятнішою опцією для доцільного розподілу коштів, переконаний Марцін Свєнціцький.

"Не має сенсу, щоб маленьке селище на 500 людей мало всі забов'язання та повноваження, щоб раціонально розподіляти свої кошти. В одному селищі є школа, а в іншому – нема, те саме з підприємствами. Ґміна дає змогу такої собі оптимізації усіх місцевих ресурсів".

Польські експерти задоволенні результатами державних перетворень в своїй країні. Але нотки перфекціонізму завжди присутні в акомпанементі до державних змін.

Сам ідеолог реформи пан Єжи Регульський вважав брак зв'язку між повітами та ґмінами одним з недоліків, адже повіт мав моніторити та корегувати роботу ґміни, а натомість став незалежною одиницею.

Це зумовлено ще й тим, що в раді повіту було мало представників конкретних громад, бо на виборах не всі туди потрапляли.

Екс-голова Конституційного суду Польщі Єжи Стемпень називає наступні мінуси реформи: вибір мерів шляхом загального голосування і завелику кількість ґмін, повітів та воїводств.

Акценти і дороговкази

На півшляху до початку процесу реформ варто звернути увагу на дороговкази, радять польські експерти.

1. Система важелів та неянгольські перевірки.

"В органах місцевого самоврядування знаходяться люди, а не янголи. Люди схильні як до добра, так і до зла. Потрібно створити певні обмеження і механізми контролю влади. Звісно, цей контроль не має йти в розріз з правами та законом", – наголошує на важливості захисту громадської і приватної власності польський рефоматор Єжи Стемпень.

Контроль власності можливий за наявності системи земельного кадастру ("wieczyste księgi" – "вічисті книги"), де зазначені власник, дані про земельну ділянку та інші характеристики.

Саме такі документи допомогли полякам відбудувати ринкову економіку в країні. Якщо такої системи нема, то люди не мають певності, що їхнє майно буде збережено у випадку конфлікту.

Документи в земельному кадастрі мають керуватись незалежним судом, пояснює польський фахівець.

"Скажімо, хтось купить нерухомість, а копію контракту матиме ще й чиновник. То коли раптом влада зміниться, а я прийду і скажу: "То є моя власність, ось контракт", – новий чиновник розведе руками та скаже: "Яка власність? Де контракт? (який вже в смітнику)".

Колись пан Єжи познайомився у Верховному суді з канадським суддею, українцем за походженням, який приїхав до Києва для допомоги в роботі над Конституцією.

Чоловік розповів, що українці в канадській діаспорі мають багато коштів, які, на жаль, не можуть інвестувати в Україну. Адже коли йдеться, скажімо, про побудову фабрики, то відсутність системи документів, які підтвердять права власника, стає серйозною перепоною.

Наявність всіх відомостей про землю важлива і для місцевої влади, бо за допомогою цих книг можна моніторити власників нерухомості, розуміти, хто та як має платити податки, додає Єжи Стемпень.

"В Росії є система кадастру, до якого вписані квартири, проте ця система – потаємна, з обмеженим доступом. Але це абсурд.

Якщо в Польщі я хочу купити нерухомість, то проглядаю Кадастр ("вічисті книги") з даними про кордони землі, власників і якісь можливі борги".

2. Разом – сила.

Найбільшими помилками в реформах на Україні Єжи Стемпень вважає надання радам юридичного статусу та використання селищ як одиниці при поділі на громади.

Пан Єжи додає, що до розміру громади треба підійти уважно, вона не має бути занадто маленькою. В польських ґмінах десь близько 5 тисяч мешканців, що зараз вже вважається замалою цифрою.

В Україні міська влада знаходиться у селах, громада яких настільки малочисельна, що будь-які найменші зміни – це справжній виклик.

Польський експерт додає, що у світі зараз середній показник для успішного управління громадою – це 100 тисяч мешканців. І ця кількість продовжує рости.

3. Непідкупна "справедливість".

Єжи Стемпень звертає увагу на судову сферу. 5 років тому він розмовляв з ректором одного з київських вишів.

Причина відсутності кар'єрних успіхів племінника ректора і досі вражає пана Єжи.

"Я його питаю: "Чому ж ти ще є помічником судді? Ти сам маєш бути суддею!", на що почув, що він не має 5 тисяч доларів, щоб стати суддею".

Пан Стемпень розповів про це на виступі і іншому київському університеті.

Але пізніше йому пояснили, що зараз ціни "у прейскуранті" значно вищі.

"Якщо молодий фахівець мусить дати хабар за те, щоб стати суддею, то він це трактує як інвестицію, яку захоче повернути з відсотками. Це трагедія", – обурюється екс-голова Конституційного суду Польщі.

Способом боротьби з корупцією, радить Стемпень, можуть бути все ті ж зміни на місцевому рівні, контроль власності через "вічисті книги".

Адже саме реформа органів самоврядування врятувала Польщу від створення олігархічної системи.

"Для своїх інтересів олігархи знайдуть гроші, але понад усе їм потрібна нерухомість. Безпосередній вплив на таку власність збільшує економічну потужність.

Якщо місцева влада підпорядковується олігархові, то вона робитиме те, що він каже. А коли існує реєстр, система кадастру, олігарху складно чинити тиск".

4. Експерти і діалог.

Марцін Свєнціцький найбільш занепокоєний, що в Україні нема поділу компетенцій і повноважень на різних адміністративних рівнях і рішення про їх кількість. Це найліпше вирішувати через консультації.

Марцін Свєнціцький радить організувати спеціальні кадрові тренінги щодо методів швидкого впровадження перетворень.

Як колись у Польщі, проведення реформ має очолити одна людина, котра присвятить себе винятково розробці змін, а не сотні інших справ.

Пан Марцін додає, що в Україні знайти одного фахівця складно, але такі виклики тільки мотивувати і надихати українців.

"Зараз в Україні вже достатньо експертів, що мають і український, і закордонний досвід реформ. Самих фахівців з самоврядування набагато більше, ніж було в Польщі у 1989 році.

Треба надати одному лідеру всі повноваження, команду і сказати: "Готуйте цю реформу!"

Підготувала Ольга Герман, спеціально для УП.Життя