Вибір (не) на користь дитини. Як громади мають дбати про інтереси дітей

"Навіщо допомагати батькам, які не дбають про дітей, якщо діти стануть такими самими?", "Чому ми маємо платити податки за роботу соціальних працівників, якщо можна просто віддати дитину в інтернат?" – такі й подібні стереотипи побутують серед українців.

"Але ніхто не звернув увагу на сім’ю, в якій батько втратив роботу, тому що завод у громаді зачинили, почав пити, залишив сім’ю. Мати трималася, годувала дітей, але не впоралася, тому що у громаді не було послуг, які б підтримували сімʼю", – пояснює Маріанна Онуфрик, експертка проєкту "Гроші для дитини, дитинство в сім'ї, послуги в громаді" з питань захисту дитини.

Ситуація з розвитком соціальних послуг для дітей, як-от створення патронатних чи прийомних сімей, у громадах перебуває в дуже незадовільному стані. Кошти не вкладають у превентивні заходи, які б підтримували батьків. Зокрема, для цього потрібно мати штатного фахівця із соціальної роботи, який би наглядав за сім’ями в зоні ризику, допомагав вийти із кризових ситуацій і в крайньому разі шукав нову сім’ю для дитини.

Кілька років тому БО "Надія і житло для дітей" робила дослідження, яке показало, що понад 30% батьків дітей, які перебувають у закладах інституційного догляду, також перебували там.

"Тобто це постійні кола негараздів. Якщо не розв’язувати проблему зразу й не працювати превентивно, то в громаді буде все більше таких сімей", – говорить Маріанна Онуфрик, експертка проєкту "Гроші для дитини, дитинство в сім’ї, послуги в громаді".

Розповідаємо, які перепони є у громад, щоб створити послуги догляду за дитиною, які фінансові механізми можна змінити, щоби стимулювати громади, та що буде, якщо нічого не робити.

Чи справді діти – відповідальність громад

Органи місцевого самоврядування мають дбати про інтереси дітей, які потребують створення різноманітних послуг.

"По-перше, тому, що це їхня відповідальність згідно із Законом України "Про органи місцевого самоврядування", в якому йдеться про те, що громади серед власних повноважень мають забезпечити соціальні послуги. Перелік соціальних послуг визначений у Законі "Про соціальні послуги". Серед них є, наприклад, послуга денного догляду для дітей з інвалідністю чи послуга соціального супроводу сімей із дітьми", – наголошує Маріанна Онуфрик.

Друга причина – дитина проживає в громаді. Саме громада (а не Міністерство соцполітики або Кабмін) є найближчою до дитини й може оперативно виявити проблему та зреагувати на неї, швидко ухвалити рішення і забезпечити щоденний супровід.

Чому громади не дбають про інтереси дітей

"Я не знаю жодну громаду в Україні, що повною мірою закриває потреби дітей, які потребують послуг щодо зміцнення сім’ї та запобігання кризовим ситуаціям, екстреної допомоги, альтернативного догляду дітей в умовах, наближених до сімейних", – каже Маріанна Онуфрик.

Причин кілька:

• Громади не мають достатньої спроможності, щоб покрити цей перелік послуг і свої зобов’язання. Водночас держава покладається на децентралізацію та покриття цих витрат коштом відсотка податків із доходів фізичних осіб. Це було зроблено саме для того, щоб громади витрачали кошти на такі потреби.

"Але якщо зазирнути глибше в проблематику, то під час децентралізації держава справді залишила більшу частину податку з доходів фізичних осіб у громаді. Але перелік того, що має зробити громада, дуже великий і неконкретний. Тобто немає прямого зобов’язання, що певну частину коштів громади мають використовувати на розвиток послуг для дітей. Натомість кошти – у загальному кошику всіх витрат", – пояснює Онуфрик.

Саме тому громади найчастіше витрачають доступні кошти на заходи, які матимуть найбільш видимі результати для мешканців. Наприклад, зробити дорогу, поставити ліхтарі чи фонтан у центрі міста. Це швидкий ефект, про який можна звітувати перед наступними виборами. Натомість гроші на "соціалку" – це завжди не дуже очевидно.

По-перше, через стереотипи в українському суспільстві щодо сімей, які потрапили в складні життєві обставини. Мовляв, навіщо ми допомагаємо їм? Це неправильне витрачання коштів. По-друге, ефект від соціального втручання і соціальної політики є відкладеним.

"Коли сім’я в негараздах, у громаді ухвалюють рішення вилучити дітей і направити в інтернат. Так вважається, що громада швидко виправила цю ситуацію. Дітей забрали, помістили, усе, проблеми немає. Додаткова вигода – як правило, більшість інтернатів фінансується з обласного бюджету. Тобто громада знімає із себе грошову відповідальність", – каже Маріанна Онуфрик.

А коли йдеться про соціальні послуги, то це відповідальність і гроші громади. А отже, фахівець соціальної роботи мав би відвідувати сім’ю, скласти індивідуальний план виходу сім’ї зі складних життєвих обставин, мали б надаватися послуги для дітей з інвалідністю.

"Тож система фінансування у сфері захисту прав дитини стимулює інституціалізацію. Громаді вигідно відправити дітей в інтернат і не розвивати послуги. На жаль, мало хто думає про далеку перспективу. Про те, що ці діти рано чи пізно повернуться в громаду. І для уже дорослих людей треба буде забезпечити інші послуги. А дослідження показують, що лише у 10 % випадків випускники закладів інституційного догляду можуть соціалізуватися. Якщо вони і створюють сім’ї, то їхні діти часто повторюють шлях батьків", – пояснює Онуфрик.

Це може бути небезпечно з погляду зростання злочинності, зловживання різними речовинами тощо. Це відкладений ефект.

• Деякі громади справді не мають спроможності розвивати послуги для дітей. Адже є дотаційні громади, які дофінансовуються державою. Вони дійсно змушені опікуватися більш нагальними питаннями, особливо під час війни.
• Деякі громади не знають, що необхідно зробити, щоб допомогти дітям.

"Ми пояснюємо громадам, з якими працюємо: "Дивіться, ви сьогодні віддали дітей в інтернати. А що буде за кілька років? Ви ж не розв’язали проблему". Якщо розвинути ось таку соціальну послугу (а багато хто й не знає, що таке соціальні послуги), то можна зробити по-іншому. Або ж можна укласти договір зі сусідньою громадою, в якій є така послуга. А якщо у вас є великий центр, який надає класні послуги, продавайте їх у сусідню громаду. А за ті кошти створіть іншу послугу", – розповідає Онуфрик.

• Часто у громадах не вистачає фахівців, які б супроводжували сім’ї з дітьми, запобігали потраплянню в систему. А якщо такі фахівці і є, то їхня заробітна плата мала, а навантаження – велике.

Водночас деякі громади все ж створюють послуги, прийомні й патронатні сім’ї, однак це все – поодинокі випадки, які тримаються на цінностях людей або впроваджені в межах пілотів. Вони залишаються прикладами, але не стають поширеною практикою.

Які умови можуть спонукати громади створювати послуги

• Держава має показати свій інтерес до теми, зокрема в бюджетах.

"Держава має чітко заявити: "Для країни це пріоритет, тому на ці програми виділятимуться кошти". Звісно, це має бути співфінансування. Так само відбувалося, наприклад, з розвитком інклюзивної освіти. Пріоритет був визначений на державному рівні, і було створено субвенцію. Відповідно, почалося додаткове фінансування освіти". Так само має відбутися і тут", – каже Маріанна Онуфрик.

Там, де є державні гроші, навіть якщо це співфінансування, держава починає стежити за витрачанням, виконанням і якісними показниками. І тоді громада мусить включатися, адже це інший бік відповідальності.

"Нині немає відповідальності за те, що, наприклад, не було соціального супроводу за такою сім’єю і дитина померла", – пояснює експертка.

• Навчання, підготовка, роз’яснювальна робота. Наприклад, соціальна реклама та її ключові повідомлення мають бути синхронізовані як на національному рівні, так і на рівні місцевого самоврядування. 

Також потрібне навчання для посадових осіб місцевого самоврядування, щоб підвищувати рівень знань і кваліфікацію тих людей, які ухвалюють рішення на місцях.

Які зміни необхідні в системі фінансування програм підтримки дітей у складних життєвих умовах

"Глобальна мета цієї моделі – кожна дитина має отримати піклування. І для кожної дитини має бути певний алгоритм дій щодо видатків. В ідеалі – у кожної дитини має бути сім’я. Наступний рівень – це превенція, тобто робота із сім’єю, щоби дитину не забрали.

Далі – це патронатні сім’ї, а отже, можливість для повернення в сімʼю чи усиновлення. Потім – усиновлення і прийомні сім’ї. Наступний рівень – це опіка й піклування. Така послідовність має бути в кожній громаді. І громада замість держави має взяти на себе відповідальність за дітей", – впевнений Юрій Ганущак, експерт проєкту "Гроші для дитини, дитинство в сім'ї, послуги в громаді" з питань фінансів та бюджету.

Є три варіанти фінансування:

Консервативний

"Цей метод не передбачає великих змін до законодавства – а тільки налагодження роботи", – пояснює Юрій Ганущак.

Такий підхід вимагає насамперед посилення контролю за виконанням закону.  Що треба зробити на рівні держави:

• підзаконні акти мають уточнити порядок надання відповідного статусу, щоб переводити дітей до інтернатів;
• сформувати спеціалізований контрольний орган – соціальну інспекцію – на рівні області/району. Без входження до складу ОДА чи РДА, оскільки вона має координуватись саме РДА та ОДА;
• відділити пансіонне утримання від шкіл, які надають освітні послуги;
• розробити стандарти надання послуг;
• наділити сільські та селищні громади однаковими повноваженнями за програмами підтримки дітей.

Планомірний

"Теперішня програма допомоги дітям – це класичне доручення повноважень місцевому самоврядуванню. Держава платить компенсацію тим, хто займається дітьми, а орган місцевого самоврядування займається тим, що підшуковує патронатні сім’ї. Тобто гроші йдуть із державного бюджету, а витрати з місцевого бюджету – тільки на утримання персоналу, за винятком комунальних послуг у будинках сімейного типу", – розповідає Юрій Ганущак.

Так, органи місцевого самоврядування не дуже зацікавлені в цій моделі, тому що можливостей для гнучкого підходу немає. Закон передбачає фіксовану суму, яку треба платити всім. Однак умови різні. У будинку сімейного типу дитина перебуває до досягнення 18-ліття, а з патронатної сім’ї дитину можуть забрати в будь-який момент. 

З іншого боку, в багатих громадах важко знайти патронатні сімʼї. Тому що на місяць платять 9 тисяч гривень за дитину. А середня зарплата в Україні – 17 тисяч. Люди не погоджуються на цю суму.

"Якби була можливість, щоб органи місцевого самоврядування гнучко міняли суми виплат, це було б добре. Ця потреба в гнучкості передбачає, що повноваження із виду, який я називаю "доручене", треба перевести у вид, який називається "закріплене". Тобто передати гроші, включити їх у розрахунок або трансфертів, або видатків місцевих бюджетів. Наш другий варіант передбачає, що це трансферт, який розраховується за конкретною формулою. І кошти розподіляються у вигляді субвенції", – розповідає Юрій.

Що треба зробити:

• передбачити в державному бюджеті окрему субвенцію на програми допомоги дітям. Обсяг субвенції має включати видатки на грошову компенсацію опікунам та інші видатки на реалізацію програм;
• під час розрахунку субвенції брати середні показники видатків на програму в розрахунку на кількість дітей у громаді/області та середнього показника статусних дітей;
• внести зміни до статті 93 Бюджетного кодексу України в частині обовʼязковості міжбюджетного трансферту на виконання делегованих повноважень.

Радикальний або Метод закріплених повноважень

Третя форма передбачає, що повноваження є закріпленим. Тобто входить у розрахунки всіх видатків, які закріплені за місцевим самоврядуванням. У такий спосіб регулюється дохідність місцевих бюджетів.

"Це складна глобальна реформа, в якій ідеться не тільки про ці видатки, а про цілу низку інших видатків, які мають обраховуватися й у відповідний спосіб закріплюватися. Наприклад, частина загальнодержавних податків і зборів, як-от ПДФО. Тому не можна розглядати питання програми допомоги з дітьми окремо від загальної реформи.

Вона передбачає, що всі видатки розмежовуються від державних і діляться за видами. А для кожного виду передбачена різна форма фінансування. Держава каже: "Ви маєте такі-то податки. Регулюйте ставки й ні в чому собі не відмовляйте". Це як із благоустроєм територій", – пояснює Юрій Ганущак.

Що треба зробити:

• Внести зміни в податковий і бюджетний кодекси України, які мають на меті зменшити дисбаланси в доходах місцевих бюджетів та покращити планування доходів.

ПДФО має зараховуватися за місцем реєстрації платника податку – фізичної особи. Має відбутися перехід на горизонтальне вирівнювання, коли обсяг дотацій відповідатиме обсягу реверсної дотації. Київ потрібно включити в систему вирівнювання. А також упорядкувати джерела доходів, які беруться до розрахунку трансфертів, а саме: виключити податок на прибуток та включити єдиний податок 3 групи.

• Включити програми допомоги дітям в обсяг усіх видатків на виконання делегованих повноважень. Визначити бюджетний норматив фінансової забезпеченості на виконання програми в розрахунку на дитину.
• Встановити мінімальні видатки на виконання програм допомоги дітям з обласних бюджетів та бюджетів громад, зокрема за рахунок міжбюджетних трансфертів (у межах виконання статті 93 БКУ).

У такий спосіб можна забезпечити обов’язковість, превенцію, міжмуніципальні трансферти та гнучку систему управління коштами. Але тоді ці повноваження мають відійти до місцевого самоврядування.

"Якби одну із цих моделей запровадили, ми б нарешті були схожими на Європу. Пріоритет Європи – це коли для усиновлення люди стоять у черзі. Дуже гнучка система навчання та пошуку. Якісь проблеми в сім’ї – соціальний працівник на порозі із пропозицією допомогти. Адже громада вкрай зацікавлена в проблемах, які є в сім’ї", – говорить Юрій.

У перспективі з підтримкою громад механізм планують запропонувати профільним міністерствам та затвердити.

Експертна позиція

Яніна Казюк, докторка наук із державного управління, експертка з публічних фінансів та місцевого самоврядування, керівниця з фінансового права та місцевого самоврядування Центру політико-правових реформ, проаналізувала запропоновані варіанти фінансування. Найбільш вдалим вона вважає третій варіант.

Експертка каже, що для реалізації першого варіанту треба створити соціальну інспекцію, впорядкувати умови надання 45 видів послуг, які неможливо ефективно реалізувати без розроблення нормативів. А це достатньо складно.

"Пряма" субвенція з державного бюджету в межах другого варіанту має забезпечити фінансовим ресурсом цю соціальну послугу. Однак тоді необхідно зменшувати відсоток зарахування податку на доходи фізичних осіб до місцевих бюджетів. Цей крок жорсткий, і це політичне питання. Такий крок достатньо негативно сприйметься представниками місцевого самоврядування і народними депутатами профільного парламентського комітету", – пояснює Яніна.

Щодо третього варіанту – Мінфін із галузевим міністерством мають розрахувати і встановити фінансовий норматив. Потрібно буде розрахувати, скільки треба грошей для забезпечення надання цієї соціальної послуги. Цей підхід дасть змогу гарантувати фінансування програми принаймні на мінімальному рівні.

"Це має покращити можливість управління коштами міського, сільського, селищного бюджету та відповідальність перед державою за якість надання послуг. Звісно, це достатньо складно, оскільки вимагає комплексного підходу в коригуванні Податкового, Бюджетного кодексів, внесення змін у нормативні акти в частині затвердження стандарту надання послуги. Це також вимагатиме інформаційної підготовки та політичної волі", – каже Яніна Казюк.

Чому зміни важливі

"Усе впирається в послуги: освітні, соціальні, медичні. Дорослі, які мають дітей, повинні бути впевнені, що діти перебувають не тільки в безпеці, а і що вони соціально захищені", – каже Маріанна Онуфрик.

Маріанна розповідає, як у другій половині 2022 року на Європейському форумі з питань інвалідності проводили опитування. Участь узяли 240 батьків дітей з інвалідністю, які виїхали після повномасштабного вторгнення. Запитання були щодо послуг, які вони отримували в Україні, виїзду, евакуації, допомоги, облаштування, послуг тощо.

Були різні думки щодо надання послуг в Україні та за кордоном. Однак єдине, у чому зійшлися всі батьки, – це те, що вони б хотіли перенести з Європи до України ставлення. Ставлення до дитини, до людей з інвалідністю, до батьків.

Маріанна наголошує, що основна мета децентралізації – це наблизити послуги до людини. Йдеться не про соціальні виплати, а про послуги, які часто є життєво необхідними, як-от соціальний супровід чи денний догляд.

"Ми мусимо розвинути послуги для дітей у громадах. Ми маємо й освітню субвенцію, і медичну, але не маємо нічого соціального, яке б підтримувалося з державного бюджету. Особливо тепер, під час війни, коли кількість тих, хто потребує соціальних послуг, зросла в кілька разів, держава має втрутитися", – завершує Маріанна Онуфрик.

Вже сьогодні представники громад можуть визначити потреби населення у соціальних послугах, оцінити свою спроможність надавати ці послуги, у тому числі шляхом картування організацій і спеціалістів, які ці послуги можуть надавати чи розвинути. Крім того, зараз багато уваги міжнародних донорів приділяється саме темі розвитку соціальних послуг для дітей та сімей з дітьми, тому варто спільно з громадськими організаціями відгукуватися на такі ініціативи і реалізувати відповідні проєкти.

Проєкт "Гроші для дитини, дитинство в сім'ї, послуги в громаді" реалізовується Громадською спілкою "Українська мережа за права дитини" та став можливим завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) і щирій підтримці американського народу через Проєкт "Підвищення ефективності роботи і підзвітності органів місцевого самоврядування" ("ГОВЕРЛА"). Зміст цього проєкту не обов’язково відображає погляди USAID.

Марія Булейко (Марковська), спеціально для УП. Життя