Як полагодити пільговий автобус?

22 і 27 – кількість пільг, які закон "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" гарантує учасникам бойових дій та інвалідам війни.

На жаль, кількість не означає якість – в той час, коли декілька соціальних гарантій зі скрипом, але все ж працюють, більшість пільг перебувають у мертвому стані.

Є також пільги, які знаходяться десь на межі: у деяких регіонах вони діють, а в інших – ні.

Однією із державних гарантій, які перебувають між життям і смертю, є пільговий проїзд учасників російсько-української війни.

ЗМІ, форуми, соціальні мережі заповнені повідомленнями про те, що "водій відмовився перевозити ветерана", "учаснику бойових дій не надали безоплатний проїзд за посвідченням" тощо.

Однією із державних гарантій, які перебувають між життям і смертю, є пільговий проїзд учасників російсько-української війни. Фото KP.UA

Цікаво, що географія цих повідомлень різна – ГО "Юридична Сотня" у своєму звіті "Забезпечення потреб учасників російсько-української війни на місцевому рівні" виявила, що у деяких областях система пільгового проїзду працює краще, ніж в інших.

Чому існує така тенденція?

Що заважає на належному рівні забезпечити пільгові перевезення учасників війни проти російської агресії?

І головне – як все виправити?

ТРИ ПРОБЛЕМИ

Почнемо з основних проблем. Їх сакральне число три.

У пошуках крайнього чи питання про фінанси

Право на пільговий проїзд закріплене у законі, який прийнято державою в особі Верховної Ради.

Очевидно, що обіцянка, дана державою, повинна фінансуватись і за рахунок держави, а саме із державного бюджету. Однак, із цим логічним умовиводом не погоджується та ж держава.

У той час, коли у 2015 році на забезпечення проїзду всіх пільгових категорій громадян було виділено близько двох мільйонів гривень, то у 2016 і 2017 роках до державного бюджету України не закладено жодної копійки.

Остаточно зупинка державного фінансування пільгового проїзду була оформлена наприкінці 2016 року, коли до Бюджетного кодексу були внесені зміни, згідно з якими пільговий проїзд перенесено із категорій витрат, які забезпечуються за рахунок коштів державного бюджету, до видатків, що можуть здійснюватися з місцевих бюджетів.

Наголошую на слові "можуть", яке означає, що місцеві органи влади не зобов’язані закладати кошти на пільговий проїзд – вони роблять це виключно на власний розсуд.

Виходить парадоксальна ситуація, за якої пільга у законі є, закон повинен виконуватись, а от кошти на виконання норми законодавства від держави не надаються, а органи місцевого самоврядування можуть залучати власні фінанси, а можуть і не залучити.

При цьому, законодавство гарантує не тільки право учасника російсько-української війни на пільговий проїзд, але й право перевізника на відшкодування збитків за такий проїзд.

Зокрема, стаття 7 закону "Про транспорт" передбачає компенсацію витрат від безкоштовних перевезень пільгових категорій пасажирів в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів.

Стаття 37 закону "Про автомобільний транспорт" визначає, що перевізник зобов'язаний перевозити пільгові категорії пасажирів, проте відповідно до державного замовлення на такі перевезення і при компенсації державою витрат на них.

Отже, права та гарантії в законодавстві прописані чітко, але без належного фінансування вони залишаються тільки словами на папері.

Рівняння із двома невідомими

Основною причиною відсутності коштів на пільговий проїзд у державному бюджеті є не стільки брак фінансів, скільки неможливість якісно прорахувати розмір необхідних видатків.

Частина четверта статті 37 закону "Про автомобільний транспорт" встановлює, що види та обсяги пільгових перевезень установлюються замовленням, у якому визначається порядок компенсації збитків від цих перевезень.

Таким чином, щоб визначити суму, яку потрібно закласти на компенсацію перевізникам, потрібно вирішити просте математичне рівня – вартість однієї поїздки помножити на кількість здійснених пільгових перевезень.

Якщо з вартістю квитка все зрозуміло, то із кількістю наданих пільгових перевезень все набагато складніше. Для визначення цих даних необхідно вести чіткий облік пасажирів та кількості поїздок, які вони здійснили.

Проблема в тому, що такий облік фактично не здійснюється.

По-перше, є труднощі суто з технічної сторони – дуже тяжко порахувати всіх клієнтів при великому пасажиропотоці, особливо, якщо проїзд здійснюється без квитка.

По-друге, існують великі корупційні ризики. Перевізники можуть завищувати кількість здійснених пільгових перевезень і, якщо їм вдасться домовитись із представниками влади, то вони зможуть отримати неправомірну вигоду за рахунок бюджетних коштів.

Як наслідок, у замовлення на пільгові перевезення найчастіше закладається не реальне число здійснених поїздок, а приблизні і неточні прорахунки або результат домовленостей між владою та перевізниками.

Саме на цю причину вказано у вето президента на законопроект 04.02.2016  №4024 "Про внесення змін до додатків №3 та №7 до закону "Про Державний бюджет України на 2016 рік" щодо фінансового забезпечення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян та інших передбачених законодавством пільг".

Президент зазначив: "… існуюча система відшкодування витрат за пільговий проїзд в умовах відсутності механізму обліку пільгових перевезень, будь-яких обмежень щодо кількості, відстані та напрямків поїздок не є ефективною, не дозволяє контролювати облік пільгових перевезень (кількість пільговиків, які фактично користуються транспортом, вид транспорту, кількість поїздок тощо)".

Закон про невизначеність

Третя проблема – величезні прогалини у законодавстві. Інколи закон прописаний так, що взагалі не зрозуміло у яких випадках і яким чином пільги на проїзд мають надаватися.

Наприклад, пункт 7 статті 12 і пункт 7 статті 13 закону "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" надають учасникам бойових дій та інвалідам війни відповідно право на безоплатний проїзд автобусами приміських і міжміських маршрутів, у тому числі внутрішньорайонних, внутрішньо- та міжобласних.

За цими пунктами проїзд надається без обмеження кількості поїздок  незалежно від відстані та місця проживання.

У той же час, пункт 17 статті 12 цього ж закону визначає, що учасник бойових дій має право на безплатний проїзд один раз на два роки (або раз на рік зі знижкою 50%) залізничним, водним, повітряним або міжміським автомобільним транспортом.

Інвалід війни може скористатись таким правом один раз на рік (пункт 21 статті 13).

Таким чином, виникає питання – чи обмежує закон кількість безоплатних поїздок у міжміських автобусах?

Чи можливо у вище зазначених нормах йде мова про різні види транспорту?

На запит ГО "Юридична Сотня" Міністерство інфраструктури надало роз’яснення, що в обох випадках мається на увазі один і той же вид транспорту, і кількість безоплатних поїздок на міжміських маршрутах не є вичерпною.

Відповідь доволі конкретна, однак вона не усуває колізії в законі і не гарантує, що одного дня суд може дійти до висновку, що є протилежним позиції міністерства.

Другий випадок неузгодженості у законодавстві пов’язаний із тими ж пунктом 17 статті 12 і пунктом 21 статті 13. Як було зазначено, ці положення надають право на обмежену кількість поїздок залізничним, водним, повітряним або міжміським автомобільним транспортом.

З метою визначення кількості поїздок, які вже були здійснені протягом року, уряд прийняв зміни до постанови від 12 травня 1994 р. №302, запровадивши талони, які дають підставу на проїзд.

Однак, Генеральною прокуратурою було подано позов про визнання норм постанови №302, які вводили проїзні талони, незаконними.

Позиція прокуратори полягала у тому, що у законі "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" про талони нічого не йдеться і пільговий проїзд повинен надаватися виключно за посвідченням, а не за якимось додатковим документом.

Суд погодився із аргументами Генеральної прокуратури. 16 жовтня 2013 року Вищий адміністративний у справі №К9991/12914/11 задовольнив вимоги позивача.

Втім, незважаючи на рішення суду, до вище вказаної постанови не було внесено відповідних змін і талони продовжують існувати, а Кабінет Міністрів ігнорує принцип обов’язковості судових рішень, закріплений у статті 124 Конституції.

ТРИ ВАРІАНТИ РІШЕННЯ

Очевидно, що проблем із пільговим проїздом накопичилося багато і більшість з них пов’язані із браком необхідних рішень та політичної волі.

Однак, шляхів вирішення дилеми є стільки, скільки описано проблем, – три, кожен зі своїми перевагами та недоліками.

Електронний облік

17 січня 2017 року набрав чинності закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті", який дозволяє органам місцевого самоврядування запроваджувати автоматизовану систему обліку оплати проїзду.

Дана система дозволяє автоматично у комп’ютерній мережі обраховувати дані про точну кількість здійснених поїздок, у тому числі пільгових. Таким чином, вирішується основна проблема пільгових перевезень – маніпуляції із обліком поїздок.

Разом з тим, є один недолік – така система дороговартісна і потребує час на встановлення. Тому, хоча б на перехідний період доки на всіх маршрутах не буде запроваджено автоматизовану системи обліку, потрібно шукати тимчасове рішення проблеми.

Компенсація

Ще одним варіантом вирішення проблеми є усунення перевізника від системи фінансування пільгового проїзду.

Досягнути цього можна, якщо витрати на пільговий проїзд будуть компенсуватися не перевізнику, а самому пільговику.

Тобто, за таким механізмом компенсації учасник російсько-української війну купує за власні кошти проїзний квиток, а потім звертається до органів влади для відшкодування вартості цього квитка.

Вище описана система компенсації діє у Полтавській області із 2016 року. Кожен громадянин, який має право на пільговий проїзд і проживає у Полтавській області, може звернутись до органу соціального захисту за місцем проживання для отримання компенсації за оплачений проїзд. Грошова компенсація виплачується на підставі заяви через банк або поштою.

Запровадження компенсації у Полтавській області дозволило зменшити соціальну напругу між перевізниками, владою та ветеранами.

Ще одним плюсом цієї системи стала можливість виявити підроблені посвідчення, адже перед отриманням компенсації проводиться перевірка даних пільговика.

Втім, і тут не обійшлось без недоліків. Спочатку у рішенні Полтавської обласної ради йшлося про обмеження кількості поїздок, які підлягають компенсації, – 40 внутрішньообласних і 10 міжобласних для кожного пільговика.

Такий ліміт викликав незадоволення частини ветеранів війни проти російської агресії. Було навіть подано позов до суду для скасування цієї норми.

Як наслідок, обласна рада скасувала обмеження на компенсований проїзд.

Однак, навіть після внесення змін до рішення Полтавської облради не всі суперечливі моменти було вирішено.

Програма компенсації поширюється виключно на тих, хто зареєстрований у Полтавській області, що є доволі логічним, адже на компенсацію проїзду витрачаються кошти обласного бюджету тільки цієї області.

Проте ветерани із інших регіонів України отримують відмову у пільговому перевезенні, що все ж суперечить закону "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

На сам кінець, не всі учасники російсько-української війни задоволені саме таким підходом до вирішення проблеми – вони банально не хочуть бути втягнуті у фінансовий механізм компенсації.

І їх можна зрозуміти – не кожному сподобається витрачати свій час на бюрократичну систему компенсації, коли закон дозволяє їм просто отримати безкоштовний проїзд за умови пред’явлення посвідчення.

Монетизація

Третій варіант рішення близький до другого, але має важливі відмінності.

Дуже довгий час в українському суспільстві обговорюється ідея монетизації деяких пільг. На прикладі пільгових перевезень, це означає, що особа, яка має право на пільги, отримує певну суму коштів, які можна використати на проїзд.

На відміну від компенсації, гроші за проїзд надаються спочатку і сума завжди фіксована та не залежить від кількості поїздок.

Правову підставу для запровадження монетизації вже було прийнято. 6 грудня 2016 року Верховна Рада прийняла закон від 06.12.2016 № 1774-VIII, в якому доручила Кабінету Міністрів розробити законопроекти, необхідні для запровадження монетизації, та розробити порядок її виплати.

Однак, уряд досі так і не розробив ні законопроектів, ні порядку монетизації.

Знову ж таки плюсом є те, що перевізник усувається від фінансової складової, що виключає проблеми з обліком і корупційні ризики.

При цьому бюрократичне навантаження на ветерана менше: кошти на здійснення проїзду виплачуються одноразово (наприклад, раз на рік) і не потрібно зберігати квитки, відносити їх в орган соцзахисту і очікувати на компенсацію.

Втім, монетизація в Україні залишається одним із найтаємничіших планів реформи соціального сектору.

Кабінет Міністрів, який підтримує цю ідею, так і не пояснює, яким чином буде відбуватись монетизація, які пільги будуть монетизовані і якою буде сума коштів, що виплачуватимуться замість пільги.

Відсутність інформації породжує справедливе побоювання у ветеранській спільноті, що після запровадження монетизації більшість пільг буде скасовано, а на заміну їм виплачуватиметься дріб’язок, за який нереально придбати послуги, що на сьогодні за законом надаються безоплатно.

ЗАМІСТЬ ВИСНОВКУ АБО ЩО ПОТРІБНО ДЛЯ "РЕМОНТУ"

Будь-який із вище описаних варіантів при правильному врахуванні їхніх плюсів та мінусів може вирішити проблему забезпечення пільгових перевезень ветеранів, які захищали суверенітет та територіальну цілісність країни.

Єдиним кроком, який необхідно зробити при обранні будь-якого із запропонованих шляхів, є проявити політичну волю та прийняти відповідальність за необхідні рішення.

[L]На жаль, на сьогодні держава самоусунулась від вирішення проблеми, припинивши виділення коштів на пільговий проїзд і перекинувши фінансовий тягар за реалізацію обіцянок, прийнятих на рівні держави, на органи місцевого самоврядування.

Незважаючи на те, що були прийняті деякі рішення у частині запровадження автоматизованої системи обліку пасажирів та монетизації, але чіткої позиції щодо подальших дій у реформуванні пільгових перевезень так і не було висловлено, а найгірше, що відсутнє публічне обговорення та інформування про можливі зміни у системі пільгового проїзду.

Все це наражає навіть найкращі рішення, які можуть бути прийняті урядом, на небезпеку нерозуміння та відторгнення з боку ветеранів та громадськості.

Станіслав Івасик, юрист-аналітик ГО "Юридична Сотня", спеціально для УП.Життя