Життя європейців: місцеве самоврядування в Польщі

Як живуть люди у Європейському Союзі? Яким є їхнє повсякденне життя, життя "на дотик"? Якими є звичні практики їхнього щоденного існування?

Що дали їм реформи, які Україна ще має зробити? Що в них краще, а що гірше, ніж у нас?

Ми часто говоримо про європейські стандарти, європейську інтеграцію та європейські реформи, але не часто задаємо собі цих простих питань. І якщо задаємо, то не завжди маємо поруч людей, які можуть відповісти.

Понад 70% громадян України ніколи не були за кордоном, і дуже малий відсоток наших співвітчизників бачили країни Європейського Союзу на свої очі.

"Життя європейців" - пробує трохи відкрити цю завісу. Кожна публікація з цієї серії на "Українській правді. Життя" ґрунтується на одному, або двох інтерв’ю із жителями Європи, в якому вони вільно розповідатимуть про свій досвід.

Розповідає Пьотр Тарасюк, спеціаліст з інформації та промоції ґміни Грубешів

Пьотр Тарасюк

Пьотр Тарасюк більшу частину свого життя прожив на території ґміни Грубешів у Польщі, у селі Чумів, розташованому близько кордону з Україною. Саме географічна близькість до України спричинила його зацікавленість нашою країною: ще в 1990-х він мав можливість дивитися українське телебачення та впізнавав українських політиків в обличчя.

Магістерська робота Пьотра з політології, захищена в Університеті Марії Кюрі-Склодовської в Любліні, була присвячена дослідженню політичної системи України у світлі Конституції 1996 року. У 2003-му він два семестри провчився в Києво-Могилянській академії.

Саме тому Пьотр залюбки погодився поговорити про самоврядування в Польщі, яким він займається вже понад десять років.

З 2007-го року він працює на посаді спеціаліста з інформації та промоції ґміни Грубешів: основними обов'язками його є написання та реалізація проектів з ЄС (але не лише з ЄС), контакти зі ЗМІ, міжнародне співробітництво та інше.

Територіальне самоврядування в Польщі

"Українцям нелегко зрозуміти специфіку поділу польського територіального самоврядування", – стверджує Пьотр. У країні існує три рівні територіального самоврядування: воєводство, повіт та ґміна.

На рівні воєводства – подібного до української області – функціонує як урядова адміністрація на чолі з воєводою, призначеним прем'єр-міністром країни, так і самоврядна адміністрація із сеймиком, обраним на місцевих виборах, та правлінням воєводства, на чолі якого стоїть маршал, обраний сеймиком.

Нижче за рівнем розташований повіт – це місцеве самоврядування, але повіт виконує також завдання урядової адміністрації. Законодавчою владою в повіті є рада, яка обирається на виборах, а виконавчою – правління повіту, на чолі якого стоїть староста, обраний через членів ради повіту.

У ґмінах – найменших адміністративних одиницях у Польщі – усі органи влади обирані мешканцями: законодавча влада – рада, та виконавча – війт.

Треба сказати, що кожна одиниця місцевого самоврядування в Польщі є незалежною від інших, у тому числі від одиниць місцевого самоврядування вищого рівня. Тобто староста чи маршал, або рада повіту чи сеймик воєводства не в змозі нічого наказати органам ґміни.

Розвиток самоврядування в сучасній Польщі

Як одиниця територіального самоврядування, ґміна була відома в Польщі вже в XII столітті. Але якщо говорити про сучасну Польщу, то ґміни як одиниці територіального поділу функціонували від 1944 до 1954 року, а також, після перерви, після 1973 року. У 1973 році була запроваджена реформа територіального поділу держави, і було відновлено ґміни: тоді, наприклад, уперше з'явилась ґміна Грубешів з її сучасною територією.

У 1990 році в Польщі було відроджено ґмінне самоврядування та відновлена його самостійність. Саме тоді вбув прийнятий закон про місцеве самоврядування, який запровадив органи територіального самоврядування на рівні ґміни.

Відтоді ґміна стала основною одиницею територіального самоврядування.

Вважається, що той закон установив у Польщі територіальне самоврядування, хоча лише 1999-го року відбулася реформа адміністрації, яка запроваджувала новий поділ держави: відтоді зменшилася кількість великих воєводств, з 49 до 16, та було запроваджено повіт.

У 2002 році в Польщі вперше відбулися безпосередні вибори війтів, бурмістерів та президентів міст. Раніше їх обирали члени ради, а виконавча влада в ґмінах була колективна, і називалася правління (zarząd) з війтом як головою.

Сьогодні виконавча влада одноосібна.

Польська ґміна

Ґміна – це основна одиниця територіального самоврядування в Польщі, але це одночасно самоврядна спільнота осіб, які проживають на визначеній території.

Поняття "самоврядної громади" є дуже важливим для розуміння явища самоврядування в Польщі. "Кожна ґміна – тобто, її жителі – має можливість визначати, що для неї найважливіше, та ніхто у воєводстві чи у Варшаві не може поміняти обраного ґміною шляху розвитку, і це закріплено в законодавстві", – розповідає Пьотр.

Ґміни в Польщі різні.

Є ґміни, розташовані навколо міста, але таких мало. Є ґміни, що складаються лише із сел. Ґміною може бути саме місто, або місто й декілька сіл. Деякі ґміни можуть виконувати завдання повіту – і тоді вони називаються містами на правах повіту. На практиці це означає, що кордон такої ґміни є одночасно кордоном повіту та функціонує одне управління для двох одиниць.

Головою сільської ґміни є війт, головою міста бурмістер, а головою міста, де проживає понад 200 тисяч населення – президент міста. Однак усі вони є ґмінами.

Зараз у Польщі є: 1566 ґмін сільських, 608 сільсько-міських та 305 міських, у тому числі 66 міст на правах повіту.

"В компетенції ґміни майже все"

Ґміна в Польщі є юридичною одиницею. Вона виконує громадські завдання від власного імені та несе за це відповідальність – і її самостійність охороняється законом. До сфери компетенції ґміни належать усі публічні справи місцевого значення, які, за законом, не належать до компетенції інших суб'єктів, тобто одиниць місцевого самоврядування.

Власним завданням ґміни є задовольняння потреб громади, таких як благоустрій, громадський порядок, освіта, комунальні послуги, суспільна допомога й інше. З метою виконання завдань ґміна може створювати спеціалізовані одиниці – наприклад, будинок культури чи комунальне підприємство, а також укладати угоди з іншими суб'єктами, у тому числі з неурядовими організаціями.

Одним словом – "в компетенції ґміни майже все", каже Пьотр.

Закон про ґмінне самоврядування розділяє власні завдання ґміни та завдання, доручені з області урядової адміністрації. І лише серед власних завдань закон визначає більше двадцяти галузей.

Це дороги, захист навколишнього середовища, нерухомості, водопроводи, каналізація, сміття, забезпечення електричною енергією, газ, тепло, місцевий транспорт, охорона здоров'я, суспільна допомога, підтримка сімейного життя, комунальне будівництво, освіта, культура, у тому бібліотеки, захист пам'ятників історії та культури, фізкультура, туризм, ринки, зелені терени, комунальні кладовища, безпека громадян, протипожежна й протипаводкова охорона, промоція (реклама) ґміни, підтримка і поширення самоврядної ідеї, співпраця з неурядовими організаціями, співробітництво з місцевими і регіональними спільнотами інших держав тощо.

"Найцікавіше, що в законі сказано, що це не вичерпний список!" – додає Пьотр.

Хто керує ґміною: законодавча влада

У ґміні є влада законодавча та виконавча. Законодавча влада – це Рада ґміни, а в містах – Рада міста. Кількість депутатів залежить від населення ґміни й становить від 15 до 25 осіб. Наприклад, у ґміні Грубешів 15 депутатів.

"Депутати ради нашої ґміни майже всі – селяни, але є також пенсіонери, серед яких два вчителі та один колишній прикордонник; є один працівник нашої ґміни, який 4 роки в неоплачуваній відпустці та один член міської оборони, щось на зразок комунальної міліції, з міста Грубешів. А середній вік, скажімо, приблизно 50 років", – розповідає Пьотр.

Раду обирають на загальних, рівних, безпосередніх виборах таємним голосуванням на 4-літню каденцію.

Щоб стати депутатом, потрібно досягти віку 18 років, не мати судимості та проживати на території ґміни.

Депутат не може бути працівником управління ґміни – але може бути таким працівником іншої ґміни або іншої одиниці місцевого самоврядування; не може вести господарській діяльності з використанням майна ґміни; не може бути депутатом іншої одиниці місцевого самоврядування; не може бути війтом або його заступником, послом у Сейм або сенатором.

Депутат ґміни може займатися власним бізнесом, але не може використовувати майна ґміни.

Зарплати депутат не отримує, оскільки він не є працівником у розумінні польського трудового права, – але він отримує так звані "відрядні кошти" за участь у сесіях ради й засіданнях комісій, членом яких він є. За законом, ці відрядні кошти не мають перевищувати 2649,69 польських злотих – близько 630 євро на місяць, і з них сплачуються податки. Для порівняння – мінімальна заробітна плата в Польщі в 2014-му році становить 1680 злотих – близько 400 євро, а середня заробітна плата по країні, відповідно, 3834 злотих, або приблизно 914 євро.

Відтак, "відрядні кошти" депутатам не досягають рівня середньої зарплати по країні.

Виконавча влада ґміни

Виконавча влада – це війт, бурмістер або президент міста.

Війта ґміни обирають на загальних, рівних, безпосередніх виборах таємним голосуванням на 4-літню каденцію. Щоб стати війтом, треба мати 25 років, польське громадянство та не мати судимості.

Війт не може бути депутатом, послом, сенатором, воєводою, працівником управління ґміни або урядової адміністрації, не може вести господарську діяльність, окрім сільгосппродукції. "Війт у Польщі може бути фермером, але не може володіти ділянкою землі більшою за 300 гектарів. У нас праця селянина на своєї землі не є господарською діяльністю. Селяни не платять податків від своєї діяльності", – уточнює Пьотр.

Війт отримує зарплату, розмір якої визначає Рада ґміни, але в межах, визначених законом. Зокрема, зарплата війта в у 2014 році не може бути вища за 12.365,22 польських злотих – приблизно 2.950 євро, а мінімальна зарплата залежна від населення ґміни. Наприклад, у ґміні Грубешів, згідно із законом, мінімальна зарплата війта становить 4.200 польських злотих на місяць, це близько 1.000 євро. Але це показники брутто, з яких вираховуються податки.

Війт є головою ґміни та одночасно є керівником управління ґміни – тобто, він є роботодавцем.

Управління – це "підприємство", у якому працюють працівники, працевлаштовані через війта, з яким вони мають трудовий договір. Працівники управління ґміни є посадовими особами, їхнє працевлаштування та статус визначає закон; вони захищені трудовим правом.

Щоби залучити до роботи чиновника, потрібно провести конкурс. Працівник управління повинен мати відповідну компетенцію – якої не треба мати ані війтові, ані депутатам. Це працює у всіх ґмінах у Польщі однаково.

Якщо є вакансія, оприлюднюють оголошення про неї з вимогами для кандидатів. Конкурс найчастіше двоступеневий: треба подати документи на підтвердження компетенції, а після того відбувається зустріч та спілкування кандидатів із комісією.

Цікаво також, що працівник місцевого самоврядування офіційно може мати й іншу роботу, у вільний від роботи в управлінні час, в інших місцях та в іншого роботодавця; може мати бізнес, землю тощо. "Офіційно потрібною є згода війта – але на практиці тільки офіційно", – додає Пьотр.

"Наприклад, секретар нашої ґміни є одночасно головою сеймику воєводства. Декілька працівників нашого управління – селяни, у них є своя земля, та багато працівників, у тому числі і я сам, працює тимчасово в різних місцях. Декілька років тому я мав трудовий договір у газеті. Мій колега дуже часто є керівником робіт на різних будовах. І все це офіційно. Принцип є тільки один: інша робота не може перешкоджати в роботі в управлінні", – каже Пьотр.

Війта можна відкликати. Це можливо в декількох випадках.

Наприклад, він не в змозі працювати через довгу хворобу. Але останнім часом у Польщі дедалі популярнішою стає процедура відкликання війта, яку часто використовують політично; у ґміні Грубешів такого ще не було. Треба сказати, що теоретично ідеєю територіального самоврядування в Польщі є його усунення від політики!

До кінця березня кожного року війт має скласти звіт за минулий рік, у тому числі стосовно виконання бюджету перед радою ґміни. Звіт із реалізації бюджету посилається до Регіональної розрахункової палати, яка його оцінює. У разі, якщо палата негативно оцінить звіт, або звіт не буде прийнятий радою ґміни, то рада визначає місцевий референдум у справі відкликання війта.

"Треба пам'ятати, що органи ґміни покликані реалізувати завдання ґміни, а ґміна – це насамперед люді, це спільнота й усе, що належить мешканцям.

Саме мешканці ґміни виносять рішення на загальному голосуванні, через вибори й референдум, або через посередництво органів гміни.

Війт чи депутати ради ґміни – це представники мешканців" .

Про фінансування ґміни та про європейські проекти читайте в одному з наших наступних матеріалів.

Життя європейців – це ініціатива, яку здійснює МГО "Інтерньюз-Україна" за підтримки Міжнародного фонду "Відродження"