"Прописка" vs реєстрація: як позбавитися пережитків СРСР

Розмови про жорсткість нинішньої системи реєстрації місця проживання в Україні не припиняються з часів здобуття незалежності. Мало що змінила і спроба скасувати інститут прописки в 2001 році.

В липні 2012 року Верховна Рада внесла зміни до Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір проживання". І ще раз офіційно підтвердила державний контроль за легальністю проживання українців у їх житлах.

Так, згідно зі статею 6 цього закону, підставою для реєстрації місця проживання особи за певною адресою є документ про право власності або користування помешканням.

При цьому, ефективність такої системи реєстрації місця проживання дуже просто перевірити. Достатньо подивитися в паспорти багатьох українців (особливо тих, хто не має житла у власності): вони живуть зовсім не там, де зареєстровані. Таким чином, замість повідомної влада легалізувала дозвільну систему реєстрації місця проживання в Україні.

Росія пішла ще далі. На початку 2013 року Володимир Путін вніс до парламенту Російської Федерації законопроект про повернення штрафів для громадян, які зареєстровані в одному місці, а фактично мешкають в іншому. У світлі популярної для України практики копіювання російських законодавчих ініціатив, це викликає побоювання.

Відомо, що мільйони громадян України не реєструється у помешканнях, де вони мешкають, з різних причин. Наприклад, за даними дослідження громадської організації "Територія успіху", проведеного в 2011 році, зареєстроване та фактичне місце проживання не збігаються у третини мешканців обласних центрів України .

Хтось економить комунальні послуги, бо в квартирі не встановлені лічильники, а платити треба відповідно до кількості мешканців. Комусь банк забороняє реєструвати дітей у заставлених квартирах, бо потрібен дозвіл органів опіки та піклування.

Багато орендодавців не платять податку з доходів за оренду і побоюються, що Державна міграційна служба поділиться своїми даними з податковою службою для виявлення потенційних несумлінних орендодавців. Інші не хочуть ускладнювати собі можливий продаж житла в майбутньому, бо треба буде отримати згоду на продаж у колишніх орендарів, які вчасно не знялися з реєстрації і вже давно переїхали кудись далеко.

А ще в когось просто немає бажання витрачати час для реєстрації за новою адресою, адже це вимагає принаймні двох візитів до державних органів у робочий час.

Закон "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання" передбачав можливість за один день знятися з реєстрації зі старої адреси та зареєструватися за новою. На практиці це не працює, і невідомо, коли запрацює.

Чи може це все бути якимось простішим?

Юристи розрізняють два підходи до реєстрації місця проживання. Перший – дозвільний, за якого держава дає особі дозвіл зареєструватися за певною адресою, якщо вона задовільняє умови, визначені законодавством. Як можна здогадатися, ця система застосовується в Україні та є видозміненою радянською системою "прописки".

За часів СРСР держава була найбільшим орендодавцем в країні, тому проживання за певною адресою було нерозривно пов’язане з правом оренди житла у держави ("житлового найму"). Якщо людина без поважних причин не мешкала в наданому їй державою житлі та не оформлювала "бронювання житла" за собою, то через якийсь час вона втрачала право оренди цього житла. Таким чином, фактичне проживання за іншою адресою було підставою втрати права на житло.

Однак, після втрати державної монополії на житло, початку приватизації житла і переходу до ринкових відносин в житловій нерухомості, визначення місця проживання людей перестало бути публічною справою. Якщо людина отримує право власності або користування на житло у такої самої приватної особи, то їхні відносини регулюються цивільним, приватним правом. Держава не повинна втручатися в цю сферу, якщо тільки мова не йде про порушення прав людини.

Наприклад, ніхто не може заборонити людям безкоштовно мешкати у своїх родичів, друзів, просто малознайомих людей, якщо на те є потреба. Звісно, без договору оренди права таких орендарів не є цілком захищеними, але це їх власний вибір. Це справа власника житла – вирішувати, на яких умовах і кому давати в користування свою нерухомість.

А реєстрація місця проживання – це справа публічна і має зовсім іншу мету, аніж просто контролювати, чи законно людина живе там, де живе.

Як було зазначено вище, зараз в Україні можна зареєструватися за певною адресою, надавши документ, що посвідчує право на житло (право власності чи користування). Якщо раптом співвласники або орендодавець має до особи упередження чи претензії, то їй ніколи там не зареєструватися. Звісно, захист своїх інтересів співвласниками чи орендодавцями можна по-людськи зрозуміти, але не зрозуміло, чому право на отримання послуг від держави за місцем проживання залежить від стосунків з третіми сторонами – співвласниками та орендодавцями житла.

Правові механізми повинні створюватися для забезпечення інтересів людей. Якщо механізм не працює на практиці (громадяни масово не реєструються за місцем проживання), то потрібно його міняти.

Другий підхід до реєстрації місця проживання – повідомний. За такого підходу особа лише повідомляє державу про свою адресу без жодних обґрунтувань та пояснень, чому, на яких підставах вона там живе, в якому зв’язку вона перебуває з власником житла. Підставою реєстрації є лише заява людини про своє проживання за вказаною адресою. І все! Ця заява не потребує підкріплення підтвердження документом про право на житло.

Цей вид реєстрації місця проживання застосовується, наприклад, в деяких країнах Європи (Швеція, Німеччина) та США.

Так, у федеральній землі Північний Рейн-Вестфалія в Німеччині для реєстрації місця проживання особа має надати лише два документи: своє посвідчення особи та заяву про реєстрацію нового місця проживання. Відповідно, правомірність проживання людини в обраному нею житлі залишається поза державним контролем.

Якщо орендар зареєстрував місце проживання в квартирі, переїхав і не змінив адресу своєї реєстрації, це не створюватиме наслідків для власника, якщо він захоче розпорядитися цим житлом. Правомірність проживання є сферою дії цивільного права: якщо людина дійсно проживає без дозволу власника, то це проблеми власника, і нехай він їх вирішує сам.

З одного боку, держава та місцева влада зобов’язані на підставі відомостей про кількість населення розраховувати навантаження на бюджетні установи та місцеву інфраструктуру та забезпечувати належну якість обслуговування населення. З іншого боку, мешканці зацікавлені реєструвати своє фактичне місце проживання, щоб отримувати послуги від влади там, де вони живуть.

Віддавати дітей до школи там, де живеш, ходити в державні та комунальні лікарні біля свого дому, голосувати на виборчій дільниці біля свого дому, отримувати дозволи та довідки в центрі надання адміністративних послуг чи в органі влади, розташованих біля дому. Це все – результат реєстрації місця проживання там, де людина живе.

Виходячи з важливості цієї функції для розвитку місцевої громади та інфраструктури населених пунктів, адміністративну послугу з реєстрації проживання мають здійснювати органи місцевого самоврядування, а не орган державної виконавчої влади – Державна міграційна служба.

Логіка повідомного підходу на український розум трохи дика: як це, не контролювати правомірність проживання? А якщо власник проти? А якщо людина збрехала в органі реєстрації і живе зовсім не там? Насправді ж, коли адміністративна послуга проста, а перевага її очевидна, в людей не виникає потреб її обходити.

Сьогодні українці не реєструються за місцем проживання не тому, що їм подобається порушувати закони, а тому, що система реєстрації місця проживання не відповідає своїй меті. Вона ставить можливість отримувати публічні послуги від держави там, де живеш, в залежність від обставин, не пов’язаних з державою.

Якщо ж люди реєструються за тою адресою, де живуть, без волевиявлення власників житла на це, то для розпорядження майном власником це не повинно породжувати жодних наслідків.

Окрім того, підрахунок вартості комунальних послуг має відокремитися від реєстрації місця проживання. Сам факт проживання людини в житлі не може дати достовірних даних про споживання нею води чи електроенергії, а усереднена тарифікація на "середнього споживача" комунальних послуг завдає збитків споживачам та постачальникам таких послуг.

Запровадивши повідомний порядок реєстрації місця проживання держава нарешті матиме обґрунтоване право встановлювати досить суворі санкції для тих осіб, які повідомлять неправдиву інформацію про своє місце проживання. Наприклад, це може стосуватися військовозобов’язаних чи осіб, які сплачують аліменти.

Отже, для того, щоб реєстрація місця проживання в Україні стала доступною та ефективною, потрібен перехід до повідомного підходу. Досить використовувати цей пережиток радянського способу життя, коли держава контролює правомірність проживання людини за певною адресою! Такий контроль ускладнює життя тих, хто не має власного житла, а також не дає можливості отримувати достовірні відомості про кількість мешканців в населених пунктах. Відповідно, така система реєстрації місця проживання не виконує свого призначення і повинна бути докорінно реформована.

Надія Добрянська, Центр політико-правових реформ, для УП.Життя