Чому такий шум через закупівлі ліків через міжнародні організації

Верховна рада у другому читанні ухвалила закон №1076 про публічні закупівлі.

Процес ухвалення цього закону привернув суспільну увагу та дав новий поштовх дискусіям щодо того, як повинні виглядати державні закупівлі ліків в Україні.

Хоч я юрист, який розробляв концепцію і закони по передачі державних закупівель ліків в міжнародні організації і зараз працюю над удосконаленням національної системи державних закупівель, спробую не юридичною мовою дати свій погляд.

Я великий фанат усіх реформ, проведених в Україні в області публічних закупівель. Про систему ProZorro та її досягнення говорю чи не в кожній презентації.

Дуже добре розумію, що корупцію в закупівлях ліків тільки ефективною та прозорою закупівельною процедурою не викорінити. Адже корупція в цій галузі реалізовується через формування "потрібного" предмета закупівлі, через проблеми з обґрунтованістю потреб і моніторингом залишків ліків на складах.

Усі ці проблеми навіть ідеальна закупівельна процедура не вирішує. Але вона має надважливе значення – прозорість і рівний доступ до конкурсної процедури – це уже 50% успіху. Раніше велика частина корупційних дивідендів стягувалася саме на етапі закупівлі.

У закупівлях ліків завжди було багато політики. Це дорогий товар, і більшість міністрів охорони здоров'я в Україні залишали свою посаду саме через скандали про причетність до певних сумнівних закупівель, або через зриви в їх проведенні.

Міністерство охорони здоров'я повинно бути максимально відстороненим від закупівельного процесу і фокусуватися на своїй основній ролі – формуванні політики в галузі охорони здоров'я.

Про закупівлі через міжнародні організації

Тепер висловлюсь щодо так званих "Міжнародних закупівель", тобто закупівель через міжнародні (спеціалізовані) організації (ЮНІСЕФ, ПРООН, КраунЕйджентс).

Це не українське ноу-хау. Ці організації (більшість яких відноситься до системи ООН) надають професійні послуги з проведення закупівель для цілого ряду держав світу, і далеко не тільки стосовно ліків.

Для чого уряди наймають таких міжнародників?

Все просто – професійний сервіс, багаторічна репутація та агрегація обсягів закупівель відразу для декількох держав дозволяють швидко, ефективно та за менші бюджети закупити потрібний товар.

Чому закупівлі через міжнародні організації в Україні були потрібні?

На момент дозрівання цієї ідеї МОЗ повністю дискредитувало себе, і було очевидно, що оперативно реформувати закупівельні механізми Міністерства нереалістично.

Більш того, ніяких надійних національних закупівельників в Україні тоді не було.

Міжнародники запропонували готові інструменти, які можна було запустити порівняно швидко (хоча, звичайно ж, через тяганину з підзаконними актами і повсюдним саботажем цих закупівель процес був затягнутий).

Чому міжнародні закупівлі виявилися ефективними?

Не аналізуватиму економічні чинники, а наведу лише ті інструменти, які були використані для міжнародних закупівель та яких не було раніше в звичайних:

1. Можливість постачальників-нерезидентів виходити безпосередньо на торги, які міжнародники проводять за межами України.

Нагадаю, що українське законодавство (регуляторне – не закупівельне) встановило цілий ряд бар'єрів, через які сьогодні на звичайні українські торги лікарських засобів можуть вийти тільки резиденти.

Це означає, що за час існування держзакупівель в Україні склався цілий прошарок українських компаній (оптовиків), які були посередниками між виробниками та МОЗ.

Тобто утворився цілий сегмент так званих "Тендерних дистриб'юторів", більшість з яких мали відношення до чиновників, які відповідали за закупівлі. Ну і брали істотний відсоток (в середньому 40%) за "гарантовані" перемоги на тендерах. Ця замкнута екосистема генерувала великі доходи в кишені людей, які в ній працюють.

Відкриття тендерного ринку для нерезидентів у міжнародників з перших же закупівель сильно розширило конкуренцію.

Там, де сильна конкуренція, закономірно нижчі ціни. А зазначені міжнародні організації не практикували платежів-відкатів.

2. Спрощена реєстрація ліків

Для міжнародних закупівель впровадили додаткову спрощену процедуру виходу ліків на ринок.

Раніше вийти на тендер можна було тільки з зареєстрованими в країні ліками (що, зазвичай, займає не менше року, багато бюрократії та грошей).

Тому через не надто привабливий український ринок (через невеликі обсяги, великі ризики), багато препаратів навіть не реєстрували в Україні. Тому не потрапляли на тендери й в лікарні.

Це призводило до обмеженої конкуренції.

Спрощена процедура (заснована на визнанні та прекваліфікації міжнародниками) дала можливість мотивувати закордонних виробників вийти на торги – так більше 80 життєво необхідних препаратів зайшли на ринок України за спрощеною процедурою.

3. Зробили винятки для поставок в частині деяких регуляторних процедур, що дозволило прибрати ще кілька бюрократичних бар'єрів при поставках (виграли час, зменшили витрати і знову ж мінімізували корупцію).

4 ПДВ-пільга. Сенсу в оподаткуванні, коли кінцевим покупцем є держава, немає, ПДВ-пільга дозволила скоротити податкове навантаження і вивільнити частину коштів.

5 Нерозповсюдження на міжнародні закупівлі українських систем оскарження, які часто є інструментом зриву закупівель.

[BANNER3]

Головним інструментом, який дозволяє міжнародним організаціям ефективно проводити закупівлі, є їхній досвід і репутація, а також відпрацьовані власні процедури відбору й закупівель, які не залежать від законодавства конкретної країни.

На жаль, наразі жоден державний інститут в Україні ще не володіє необхідним кредитом довіри з боку міжнародних компаній (які часто виробляють дефіцитний товар, такий як вакцини), і домогтися гарних умов на малих обсягах закупівлі з великими "країновими" ризиками, поки що завдання не з посильних.

Чи варто зберегти міжнародні закупівлі в Україні?

Ми повинні рухатися до того, щоб запустити власного українського професійного закупника, який буде ефективно і прозоро закуповувати ліки для країни.

Для такого запуску потрібен час – необхідно прийняти закони, потім розробити підзаконні акти, запустити інфраструктуру, навчити людей, набути досвіду.

Але навіть після того, як український закупник почне працювати, міжнародні закупівлі було б добре залишити як інструмент, яким можна скористатися в разі необхідності – закупівля дефіцитного товару в малих обсягах тощо.

Про реформу національних закупівель ліків

Така реформа розпочата завдяки вдосконаленню системи держзакупівель в Україні, а також появі поняття Централізованої Закупівельної Організації.

Такою ЦЗО в сфері медтоварів є ДП "Медичні закупівлі України". Та без додаткових змін до законодавства ДП ризикує стати другим МОЗом часів 2014 року, оскільки буде організовувати закупівлі без усіх тих ефективних інструментів, які є у міжнародників завдяки окремому закону про міжнародні закупівлі. До чого це все призведе, ми вже знаємо.

Чи можна запозичувати інструменти міжнародників для національного закупника?

Можна, але для цього необхідно внести зміни в цілий ряд законів, які вже розроблені і, я сподіваюся, скоро будуть подані до Парламенту.

Вірю, що Парламент проголосує за такі зміни, і процес запуску національного закупника можна буде почати.

Радує, що команда ДП фактично сформована. Це люди, які дійсно готові впроваджувати кращий досвід останніх років і працювати над тим, щоб українські закупівлі ліків можна було ставити в приклад в інших країнах, а пацієнти були забезпечені якісними та доступними ліками по всій Україна.

Лана Сінічкіна, партнер АО Arzinger, керівник практики охорони здоров'я і фармацевтики, для УП.Життя

Титульне фото:  VadimVasenin/ Depositphotos