Генплани міст: від службової до військової таємниці

"Презентація генплану Троєщини" – читаю вздовж Московського мосту при в’їзді до цього житлового масиву Києва. Неприємне відчуття. Наче мені роблять велику послугу, дозволивши ознайомитися із генпланом району. У той час, коли я, як жителька Києва, маю право на доступ до генплану міста будь-коли, без прив’язки до передвиборних перегонів.

Щоб створити чергову військову таємницю, уже достатньо бути дрібним чиновником. В Україні звична практика множити заборони на доступ до публічної інформації, ховаючись під "новим" грифом цілковитої таємниці – ДСК: для службового користування.

Зачароване коло

До втаємничення генпланів призводить хибна процедура створення переліків службової інформації, небажання Мінрегіону її змінювати та суперечності в цих переліках. Про це свідчать результати проведення громадської експертизи діяльності Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон України).

Згідно із дослідженням, проведеним Східноукраїнським центром громадських ініціатив, переліки відомостей, що становлять службову інформацію, існують, але змістовно вони суперечать один одному в різних міністерствах. Водночас немає чітких інструкцій, як, дотримуючись букви закону, формувати такі переліки. Як результат – через непрозорість, слабкий контроль та неузгодженість рішень між органами виконавчої влади – ухвалюються рішення, які суперечать одне одному.

Наприклад, різні міністерства відносять у переліки службової інформації карти різного масштабу. Так, Міноборони вважає службовою інформацією "плани міст масштабу 1:10 000 та 1:25 000". В Мінрегіоні до службової інформації відносять "плани міст масштабу 1:10 000-1:20 000", а в Укрдержкартографії гриф ДСК ставлять лише на "плани міст та інших населених пунктів в масштабах 1:5 000 та 1:2 000".

"Але по суті йдеться про одні й ті ж карти, – пояснює Володимир Щербаченко, голова Східноукраїнського центру громадських ініціатив. – На практиці ж виходить, що Мінрегіон , як і більшість інших міністерств, кивають у бік Міністерства оборони, мовляв, саме тут вперше ухвалили цей перелік, що містить великомасштабні карти. Водночас Міноборони стверджує, що в них є свої військові карти, і "ваші" карти міст нас зовсім не стосуються. Як нам повідомили на початку липня офіційним листом із Міністерства юстиції в цьому міністерстві не зареєстрований жодний перелік відомостей, що становлять службову інформацію. Це ще раз підкреслює статус таких переліків як виключно внутрівідомчих документів, які інших міністерств анітрохи не стосуються".

Варто зазначити, що в лютому цього року Міністерство регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ скликало нараду, куди були запрошені представники різних міністерств. За результатами наради підготували звернення до Кабінету Міністрів з проханням вивчити ситуацію із втаємниченням великомасштабних карт.

"У всьому світі такі карти значною мірою відкриті. В Україні ж принцип закритості створює незручності в роботі багатьох міністерств. Та чомусь Кабінет Міністрів досі не вжив жодних заходів. Складається враження, що їм така ситуація вигідна...", – підсумовує Щербаченко.

Медіаюрист Олександр Бурмагін називає ще одну причину безпідставного втаємничення генпланів. Це відверте небажання місцевих влад усіх рівнів надавати будь-кому такі карти.

"Адже якщо журналісти отримають таку інформацію, то дуже багато питань, які вирішуються кулуарно і за тіньові гроші, стали б водночас публічними. Крім втрати тіньових доходів від "вирішення" земельних питань, це дало б людям можливість контролювати в режимі он-лайн де і що має бути. Де протиправно забрали частину скверу, де мали б бути парки, а з’являються висотки чи гаражі тощо", - каже Бурмагін.

Володимир Щербаченко додає: "Вигідно приховувати весь документ, тому що він надзвичайно важливий, наприклад, для розвитку бізнесу або інвестиційної діяльності. Адже лише обмежена кількість людей має доступ до інформації: як розвиватиметься місто найближчі 5-10 років, якого призначення будуть землі, де проходитимуть комунікації, великі транспортні шляхи, як розподілено населення та інші дані... Тобто цією інформацією можна торгувати. Очевидно, наші чиновники цим і займаються".

Найгірше в цій ситуації, що у створенні переліку інформації з обмеженим доступом бере участь невелика група людей, як правило, працівники з різних міністерств. Водночас не існує документу, в якому чітко роз’яснювалося б, як держслужбовці мають визначати, яку інформацію відносити до службової. І навіть тоді, коли таємну інформацію можна винести на окрему карту, щоб обмежити доступ тільки на цю частину інформації, а не весь документ – ніхто цього не поспішає виконувати.

"Тому й виходить, що фактично кілька людей ухвалюють рішення про віднесення інформації до службової, обґрунтовуючи це "я от так от думаю. І крапка", – наголошує Щербаченко.

Генплани по-польськи: відчуйте різницю

Польський досвід інакший. Там не запрошують на презентації генпланів, а громадяни знають, як їхнє місто змінюватиметься в ближчому майбутньому. Під час спілкування із представниками місцевої влади Велюнської гміни (одна з адміністративно-територіальних одиниць Польщі) ніхто не міг зрозуміти мого запитання про закритість генпланів, нелегальний продаж землі чи свавільний дозвіл на знищення історичних будівель.

У Польщі перед тим, як вносити зміни до генерального плану міста чи району, проводиться опитування серед мешканців, чи погоджуються вони на такі зміни. Попередні плани міста розміщуються в публічних місцях, в офісах громадських організацій у будівлі місцевої адміністрації (де не існує жодної контрольно-пропускної системи), публікуються в місцевій пресі або сповіщаються по радіо. Триває публічна дискусія, внаслідок якої конкретні письмові зауваження передають місцевій раді. Остаточний генплан публікують в місцевих вісниках, вивішують на сайті.

"Розробка генерального плану – складна процедура, в якій вимагається узгодження висновків різних спеціалістів, – каже Марія Заремська, начальник управління комунальних господарчих планів генеральної забудови міста Велюнь. – Тому підготовка триває щонайменше один рік, якщо жодна з інстанцій не оскаржить нашого рішення. Нерідко роботи ведуться 4-5 років. Ніхто свавільно не може зрубати дерево або ж розпочати будівництво. За цим суворо стежать інспектори з буднагляду".

На формування генпланів витрачають сотні тисяч доларів, а тому з бюджетними коштами поводяться обережно.

[L]Схожа процедура прописана і в українському законодавстві. "Однак у нас усе робиться не так – спочатку розробили, а потім спитали людей, чи вам таке подобається. Фактично на перероблення вже не лишається коштів", - підкреслює Володимир Щербаченко.

Реалізоване право: як закарпатська громада в судах рятувала річки

Генеральний план населеного пункту – це документ, який містить принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. На практиці це означає, що саме генеральний план населеного пункту дає відповідь на питання: що за п’ять років буде на місці зеленого скверу, у якому ви звикли гуляти у вихідні; чи може навпроти школи, де навчається ваша дитина, "вирости" величезний ринок; чи мають право зносити пам’ятку архітектури минулого століття для побудови чергового хмарочосу; який стан шумового, хімічного, радіаційного та інших видів забруднення в районі, де ви збираєтеся купити квартиру тощо.

Оскільки земля та інші природні ресурси відповідно до Конституції належать територіальній громаді, то доступ громадськості до генерального плану – це передовсім можливість здійснення громадського контролю над тим, чи доцільно, економно та ефективно місцева рада діє в її інтересах. Важко уявити ситуацію, за якою власник добровільно відмовляється від права знати, як здійснюється управління його майном.

"Відкритість влади є не просто питанням дотримання загальновизнаних міжнародних стандартів; це реальна можливість людей оцінити ефективність її діяльності та брати активну участь в управлінні державою шляхом реалізації конституційних прав. Коли влада приховує від людей інформацію про свою діяльність, тим самим вона створює широкий простір для процвітання неефективності, порушення прав людини та корупції", - зауважує Олександра Матвійчук, голова правління Центру громадянських свобод.

Утаємниченість же генпланів створює абсолютну безконтрольність і відсутність у людей самої можливості щось контролювати.

Проте право на доступ до публічної інформації – це не просто слова. Не так давно, 30 липня, Закарпатський окружний адміністративний суд прийняв рішення зупинити процес виділення 360 земельних ділянок в рекреаційних зонах Українських Карпат, де мали бути зведені малі гідроелектростанції.

Як коментує ситуацію Володимир Феськов, представник Закарпатського громадського центру, завдяки Закону України "Про доступ до публічної інформації" та правам, які він створює для громадськості, людям вдалося виявити небезпечне для екології краю рішення, прийняте Закарпатською обласною радою, оскаржити його в суді та скасувати.

"Реалізація цього задуму могла б спровокувати екологічну катастрофу, - каже Володимир Феськов. – Через неї назавжди були б утрачені численні річки, разом з усією екосистемою, яка від них залежна, в тому числі, багато екземплярів Червоної Книги України. А для краю, який живе за рахунок свого туристичного потенціалу, використовуючи природні ресурси, – це мало б незворотні катастрофічні наслідки".

Закон "Про доступ до публічної інформації" зобов’язав обласну раду оприлюднювати усі прийняті нею рішення в п’ятиденний термін, що їй і довелося зробити, хоч і з порушенням строків. Саме завдяки цій нормі закону, громадськість змогла довідатися про прийняте рішення, ознайомитися з його суттю та виявити порушення інших численних законів, міжнародних домовленостей та важливих державних процедур, які були проігноровані під час його прийняття. Це стало підставою для позову до суду.

Суд під час розгляду справи неодноразово звертав увагу обласної ради на порушення права громадськості заздалегідь бути проінформованою про рішення до його прийняття, а також після. На думку суду, це було одним з важливих аргументів, який давав підстави скасувати рішення облради про побудову гідроелектростанцій, переконаний Феськов.

Коментар експерта:

Медіаюрист Олександр Бурмагін про те, чому генплан будь-якого міста є публічним і обмежений доступ до нього порушує права людини на інформацію, а також як знайти той "документ", на підставі якого мали б діяти чиновники, перш ніж перетворювати публічну інформацію на військову таємницю:

Режиму доступу до генпланів присвячено частину 11 статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Згідно з ними, генеральний план – це абсолютно відкритий документ, який повинен бути у вільному доступі в приміщенні, наприклад, міської ради. Винятки існують тільки щодо матеріалів, які містять відомості, віднесені законодавством України до державної таємниці або до іншої інформації з обмеженим доступом. Тобто, правомірна відмова в надані інформації з генплану може бути, якщо його частина – це або державна таємниця, або службова інформація, або конфіденційна інформація (ст.21 Закону України "Про інформацію", ст.6 Закону України "Про доступ до публічної інформації").

Щодо державної таємниці – запитань найменше. Закон України "Про державну таємницю" чітко визначає порядок проведення експертизи, за наслідками якої певна інформація отримує статус держтаємниці. Така інформація обов’язково має один з трьох "грифів": "особливої важливості" - охороняється 30 років, "цілком таємно" - 10 років, "таємно" - 5 років. Немає "грифу" - немає державної таємниці.

Якщо подивитися на визначення, що є конфіденційною інформацією, ми побачимо, що генплан апріорі не може бути інформацією з обмеженим доступом на підставі такого статусу. Адже конфіденційна інформація – це інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Враховуючи, що генплани створюються на замовлення органів влади і є за суттю втіленням публічних інтересів, цілком зрозуміло, що вони не можуть відноситися до конфіденційної інформації.

Остання категорія інформації, яка відноситься до обмеженого доступу, – "службова". Але, враховуючи визначення зі ст.9 Закону України "Про доступ до публічної інформації", також важко уявити, яким чином генплан може отримати гриф "ДСК". Відповідно ч.1 ст.9 до службової може належати така інформація:

1) що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

Другий пункт відкидаємо відразу. А перший містить сукупність ознак, яким повинна відповідати інформація, аби стати службовою. Перша – це повинна бути внутрівідомча службова кореспонденція, доповідні записки, рекомендації (генплан вже не потрапляє). Друга – ця кореспонденція повинна бути пов’язана з розробкою напряму діяльності або здійсненням контрольних, наглядових функцій, процесом прийняття рішень і, головне, повинна передувати публічному обговоренню та/або прийняттю рішень. Тобто, остання ознака чітко передбачає, що статус службової інформації не може бути вічним. Як тільки прийнято рішення, до якого відбувалась певна внутрівідомча кореспонденція – статус службової з інформації знімається.

Тож ні конфіденційною, ні службовою інформацією генплан не може бути. Бо це остаточний, затверджений і публічний (регулює громадські інтереси) документ. Теоретично, він може містити частини, які можуть мати ознаки державної таємниці. Але в такому випадку – відмова в отриманні інформації з генплану може бути тільки частковою і тільки з підставою, що ці відомості є державною таємницею і знаходяться під одним із трьох вищеназваних "грифів".

Всі наведені тези щодо публічної суті генплану, його відкритості і відкритого режиму доступу також підтверджують норми ст.21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". В ній ідеться про те, що проекти генпланів підлягають громадським слуханням. А в ч.2 чітко зазначено: "Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється". Проекти і навіть рішення щодо розроблення генпланів повинні бути оприлюднені. Також, стаття передбачає, що кожен повнолітній член громади може вносити пропозиції і зауваження, у випадку виникнення протиріч між розробниками і мешканцями повинна бути створена погоджувальна комісія тощо.

Отже, питання доступу місцевих громад до генпланів повинне бути вирішене в межах правового поля на підставі діалогу між усіма зацікавленими суб’єктами або забезпечене на підставі судових рішень.

Ірина Виртосу, Центр інформації про права людини