Новий закон про освіту: що він нам дає?

23 червня Комітет Верховної Ради з питань науки і освіти рекомендував Верховній Раді прийняти у другому читанні та у цілому новий закон "Про освіту".

Робота над законопроектом тривала декілька років.

Після першого читання до законопроекту надійшло близько 1600 пропозицій і правок від народних депутатів, значна частина яких була цілком або частково врахована у редакції, підготовленій до другого читання.

Також була врахована велика кількість зауважень, що надійшли від органів виконавчої влади, Головного юридичного управління Верховної ради, закладів освіти і науки, окремих фахівців.

[L]У доопрацюванні законопроекту брали участь декілька сотень провідних фахівців, що представляли заклади всіх рівнів освіти, науковців, спеціалізовану (мистецьку, спортивну, військову, наукову) освіту, батьків, роботодавців, органи управління освітою та інших стейкхолдерів.

Внаслідок цього вирішено більшість складних дискусійних питань, чіткіше виписано норми закону, усунено колізії між окремими статтями.

Безумовно, законопроект не вирішує всіх проблем української освіти, що накопичувалися десятиріччями. Але він створює для цього міцне законодавче підґрунтя.

Результат буде залежати від всіх. Насамперед, від роботи викладачів і закладів освіти, яким надається набагато більша свобода у виборі змісту освіти і форм навчання, а також від спроможності держави забезпечити освіту необхідними для розвитку ресурсами.

Головне, що дає новий закон, це нові можливості для розвитку і підвищення своєї конкурентоспроможності здобувачам освіти, освітянам та закладам освіти.

Це надзвичайно важливо сьогодні, коли необхідно швидко реагувати на численні виклики, пов’язані з паралельними реформами в багатьох інших сферах, економічними проблемами, новими технологіями, глобалізацією освітнього простору тощо.

Минулі 25 років, а також досвід СРСР та інших держав переконливо свідчать про неможливість вирішення наявних проблем в парадигмах жорстко централізованої моделі управління, патерналізму і створення міцних управлінських вертикалей.

Потрібно шукати інші рішення. Частину з них безпосередньо дає новий закон.

Стосовно інших він створює можливості для всіх учасників освітнього процесу, які, тим не менш, мають самостійно пройти свою частину шляху.

Новий закон не тільки надає, він і забирає. Зокрема, він позбавляє невластивих повноважень з безпосереднього управління закладами освіти МОН та місцеві органи управління освітою.

Навіть при виконанні функцій засновника ці органи не мають права втручатися в діяльність закладу освіти, що здійснюється ним у межах його автономних прав, визначених законом та установчими документами (стаття 25.3).

Закон розподіляє компетенцію органів влади і сфери відповідальності в освіті. Тим самим він позбавляє місцеві органи влади можливості посилатися на вказівки чи відсутність вказівок МОН з питань, які вони мають вирішувати самостійно.

Аналогічно і заклади освіти в межах своєї відповідальності не зможуть посилатися на вказівки чи відсутність вказівок місцевих органів управління освітою.

Найбільше втрачають від нового закону працівники районних, міських та обласних відділів освіти. Закон не тільки не передбачає прямо існування таких органів, залишаючи це на розсуд відповідних місцевих рад. Він не передбачає і багатьох звичних для їх працівників функцій.

Це не означає, що такі органи обов’язково мають зникнути. Але якщо вони залишаться, то мають кардинально змінитися, а їх працівникам доведеться багато чому вчитися. У тому числі й переглядати стереотипи своїх взаємовідносин із закладами освіти та педагогами.

ПРАВО НА ОСВІТУ

Новий закон значно розширює права громадян на освіту.

Він не тільки враховує всі конституційні гарантії, але додає і багато новел.

Відповідно до першої частини статті 4, "держава забезпечує: безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійної та вищої освіти відповідно до стандартів освіти; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійної, вищої і післядипломної освіти відповідно до законодавства".

Фактично, це є повторенням аналогічної норми статті 53 Конституції України. Разом з тим, на відміну від чинного закону, друга частина статті 4 додатково додає можливість безоплатного здобуття позашкільної та післядипломної освіти, а статті 14, 59, 78 передбачає можливість їх фінансування за кошти державного і місцевих бюджетів.

Право на освіту вперше сформульовано як право не на будь-яку, а на якісну і доступну освіту (стаття 3.1). Наслідком цього є передбачене законопроектом створення цілісної системи забезпечення якості освіти, яка передбачає і заходи, що мають здійснюватися на рівні окремих закладів, і зовнішнє забезпечення якості, яке включає зовнішнє оцінювання не тільки здобувачів, але також викладачів та закладів освіти (розділ V та інші норми).

Створення такої системи необхідно не тільки для ефективного управління освітою на всіх рівнях, але і для забезпечення конкурентоздатності української освіти в глобальному освітньому просторі.

Не є таємницею, що останнім часом українським вищім навчальним закладам та іншим закладам освіти навіть на внутрішньому ринку освітніх послуг стає все важче витримувати тиск з боку іноземних провайдерів освіти.

Не в останню чергу це зумовлено низькою якістю освіти. Далеко не всім такі новели подобаються. Але без цього проблеми конкурентоспроможності вирішити не вдасться, про це свідчить досвід країн, де вирішувати ці проблеми почали набагато раніше за нас.

Законопроект містить низку норм, які мають забезпечити здобувачам територіальну, фінансову і фізичну доступність освіти, що передбачено багатьма міжнародними документами, ратифікованими Україною десятки років тому, але так і не імплементованими до українського законодавства.

Це окрема стаття 13 щодо територіальної доступності загальної середньої освіти, відповідальність органів місцевого самоврядування за забезпечення доступності освіти і розвиток мережі закладів освіти (стаття 66), державні субвенції на здобуття повної загальної середньої освіти (стаття 77), забезпечення права на освіту громадян з особливими освітніми потребами і створення в закладах освіти інклюзивного освітнього середовища (статті 19, 20) та ін.

Право на безкоштовне здобуття загальної середньої освіти (стаття 4.1) закріплюється нормами, які мають забезпечити територіальну доступність освіти (статті 13, 56.1, 56.2, 66). Насамперед, це стосується загальної середньої та професійної освіти.

Також вперше створено систему гарантування права на освіту для осіб з особливими потребами (статті 18, 19 та ін.).

Закон закріплює право громадян здобувати не тільки традиційні види формальної освіти (дошкільну, загальну середню, професійну, вищу), позашкільну та післядипломну освіту, але також неформальну та інформальну освіту.

Він гарантує цим новим видам державну підтримку і передбачає створення механізмів офіційного визнання їх результатів (статті 3.3, 9.1, 9.5).

Це має важливе значення для стимулювання змін у традиційних ланках освіти, бо виникає конкуренція між закладами і формами здобуття освіти. Але водночас через зняття бар’єрів для застосування сучасних технологій і альтернативних форм організації освітнього процесу створюється можливість більш ефективного захисту вітчизняних закладів освіти в умовах відкритого глобального світового освітнього простору.

Важливим є і те, що неформальна та інформальна освіта дають змогу більш ефективно вирішувати фінансові проблеми навчання в малих групах та класах, наближають зміст освіти і методи навчання до інтересів та потреб конкретного здобувача.

Найбільш актуальними такі новели є для вищої освіти і освіти дорослих, де вітчизняні заклади освіти поступово здають позиції під тиском як традиційних, так і нових форм навчання, що пропонують провідні європейські та північноамериканські освітні інституції.

Здобувачі освіти отримують право впливати на зміст освіти. Стаття 33 передбачає, що освітні програми повинні передбачати освітні компоненти (насамперед, навчальні предмети) для вільного вибору здобувачів освіти.

Закріплюється право учасників освітнього процесу на доступ до публічних освітніх, наукових та інформаційних ресурсів, у тому числі до ресурсів Інтернет, електронних підручників та інших мультимедійних навчальних ресурсів (статті 3.4, 53.1, 54.1).

Додатково встановлюється вимога про вільний доступ до наукового і методичного забезпечення освіти, яке створене за кошти державного та/або місцевих бюджетів (стаття 74.4).

Передбачено створення та функціонування спеціального інформаційного ресурсу в мережі Інтернет, на якому у вільному доступі в повному обсязі розміщуються безкоштовні електронні версії підручників для здобуття повної загальної середньої освіти (стаття 74.5).

Стаття 53 законопроекту суттєво розширює інші права здобувачів освіти, порівняно з чинним законом, надаючи їм право на:

– індивідуальну освітню траєкторію, що реалізується, зокрема, через вільний вибір видів, форм і темпу здобуття освіти, закладів освіти і запропонованих ними освітніх програм, навчальних дисциплін та рівня їх складності, методів і засобів навчання;

– справедливе і об’єктивне оцінювання результатів навчання;

– свободу творчої, спортивної, оздоровчої, культурної, просвітницької, наукової і науково-технічної діяльності тощо;

– захист під час освітнього процесу від приниження честі та гідності, будь-яких форм насильства та експлуатації, дискримінації за будь-якою ознакою, пропаганди та агітації, що завдає шкоди здоров’ю здобувача освіти.

УПРАВЛІННЯ ОСВІТОЮ

Значно більш ефективною має стати система управління освітою.

На відміну від чинного закону, передбачено виконання ключових вимог до ефективного управління, зокрема, стратегічне планування, постановка цілей, збирання освітньої статистики та моніторинг показників поточного стану, розподіл відповідальності, створення зворотних зв’язків, врахування зовнішніх вимог з боку суспільства тощо.

Всупереч поширеній думці, закон ліквідує радянську управлінську вертикаль в освіті. Повноваження органів влади змінюються досить суттєво.

Зокрема, Міністерство освіти і науки України має зосередитися на питаннях освітньої політики на загальнодержавному рівні, а також нормативному забезпеченні освіти.

До його основних повноважень, відповідно до статті 64, належать:

– розробка стратегії розвитку освіти України, інших стратегічних документів, державних цільових програм у сфері освіти і науки та участь у їх реалізації;

– організація збору та обробки освітньої статистики, її аналіз та прогнозування розвитку системи освіти;

– затвердження стандартів освіти;

– формування пропозицій щодо обсягу освітніх субвенцій, державного фінансування середньої, професійної, вищої освіти та стипендійного фонду;

– розподіл освітніх субвенцій та державне фінансування середньої, професійної (професійно-технічної), фахової, вищої освіти та стипендійного фонду закладів освіти;

– розробка ліцензійних умов та ліцензування освітньої діяльності закладів вищої, післядипломної, фахової, професійної (професійно-технічної) освіти, а також перевірка дотримання ними ліцензійних умов;

– формування та забезпечення функціонування системи сертифікації педагогічних працівників, забезпечення умов для підвищення їх кваліфікації, затвердження положення про акредитацію центрів сертифікації педагогічних працівників.

Із Закону виключено згадку про створювані місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування структурні підрозділи з питань освіти (обласні, міські та районні відділи освіти).

Питання необхідності їх існування самостійно мають вирішувати відповідні ради. Але і з повноважень самих рад виключено наявні в чинному законі норми щодо безпосереднього управління закладами освіти, організації їх навчально-методичного забезпечення, вдосконалення професійної кваліфікації педагогічних працівників, їх перепідготовки; координації дій педагогічних, виробничих колективів, сім'ї, громадськості з питань навчання і виховання дітей тощо.

А це означає, що взаємодія між закладами освіти та місцевими органами виконавчої влади буде істотно іншою.

Місцеві органи стають більш незалежними від МОН в питаннях управління освітою на регіональному та місцевому рівнях та мають відповідати за реалізацію державної політики у сфері освіти і забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності освіти, планувати та забезпечувати розвиток мережі закладів освіти. Для здійснення цих функцій вони матимуть також певні контрольні повноваження.

Закон значно розширює право громадськості на участь в управлінні та контролі за діяльністю закладів освіти і органів влади (статті 70, 71). Насамперед для цього встановлюються вимоги щодо публічної інформації та звітності.

Громадські об’єднання, професійні об’єднання педагогічних і науково-педагогічних працівників, об’єднання здобувачів освіти та батьківських комітетів отримують право ініціювати і брати участь у дослідженнях з питань освіти, проводити моніторинг якості освіти, якості підручників та інших навчальних матеріалів, розподілу витрат на освіту та цільового використання коштів з державного та місцевих бюджетів тощо.

Разом з тим, для захисту прав здобувачів і освітян передбачено, що безпосередньо в закладі освіти громадський нагляд (контроль) може здійснюватися тільки з дозволу керівника закладу освіти, за виключенням випадків, встановлених законодавством.

АВТОНОМІЯ ЗАКЛАДІВ ОСВІТИ

Новий закон значно збільшує академічну, організаційну, фінансову і кадрову автономію всіх закладів освіти.

Зокрема, як суб’єкти господарювання, вони за погодженням із засновниками можуть набувати не тільки статусу бюджетної установи, але і статусу неприбуткового або прибуткового закладу освіти (стаття 22.2).

Останні два варіанти суттєво підвищують їх фінансову автономію і надають право самостійно розпоряджатися позабюджетними надходженнями.

Також заклади освіти мають право об’єднуватися з іншими закладами та здійснювати освітню діяльність одночасно на різних рівнях освіти та за різними видами освіти, створювати для цього структурні підрозділи (частини 3, 4 статті 22).

Заклади освіти можуть самостійно розробляти свої освітні програми або використовувати типові (стаття 33.3).

У формальній, зокрема, у загальній середній освіті ці програми мають забезпечувати досягнення результатів навчання, визначених відповідними державними стандартами (стаття 33.1).

Одночасно суттєво змінюватимуться і самі стандарти. Приміром, у загальній середній освіті вони не визначатимуть базовий навчальний план і не надаватимуть загальну характеристику інваріантної та варіативної складових змісту загальної середньої освіти (Прикінцеві та перехідні положення, п. 4., ст. 15).

За новим законом ці стандарти мають встановлювати вимоги до обов’язкових результатів навчання та компетентностей здобувача загальної середньої освіти відповідного рівня, загальний обсяг навчального навантаження здобувачів освіти на відповідному рівні загальної середньої освіти а також форми державної атестації здобувачів освіти (Прикінцеві та перехідні положення, п. 4., ст. 32).

Всі інші питання змісту освіти школи вирішуватимуть самостійно. На допомогу їм МОН розроблятиме типові освітні програми, які школи можуть використовувати чи ні.

Але і типові програми залишатимуть закладам освіти набагато більшу свободу у виборі шляхів досягнення визначених стандартами результатів навчання.

Школи самостійно визначатимуть режим своєї роботи, структуру навчального року (за чвертями, півріччями, семестрами), тривалість навчального тижня, дня, занять, відпочинку між ними, інші форми організації освітнього процесу у межах часу, передбаченого освітньою програмою; можуть обирати інші, крім уроку, форми організації освітнього процесу (Прикінцеві та перехідні положення, п. 4., ст. 16).

Важливою новацією є те, що право на призначення і звільнення педагогічних працівників у закладах загальної середньої освіти переходить від місцевих органів виконавчої влади до керівника закладу (Прикінцеві та перехідні положення, п. 4., ст. 39).

Це має підвищити ефективність роботи школи і забезпечити кадрову автономію. Але водночас створює ризики надмірної концентрації повноважень в керівника.

Для запобігання цьому закон передбачає створення інших колегіальних органів управління, а також органів громадського самоврядування, які мають врівноважити владу керівника.

Зокрема, це стосується можливості ініціювання звільнення керівника.

Крім того, прикінцеві та перехідні положення передбачають конкурсний порядок призначення керівників та обмеження максимального терміну їх повноважень.

В закладах освіти мають створюватися наглядові або піклувальні ради (стаття 29). Вони можуть стати органами, що представляють інтереси засновника та інших ключових зовнішніх стекхолдерів, а також впливають на прийняття стратегічних рішень, здійснюють контроль (насамперед, фінансовий) і оцінюють результати діяльності закладу та його керівника.

Згодом, якщо вони доведуть свою ефективність, до них може перейти значна частина повноважень засновника. Принаймні, таку можливість передбачає стаття 25. Якщо це станеться, то буде останнім кроком у ліквідації колишньої вертикалі влади і переході до сучасних моделей управління в сфері освіти.

АКАДЕМІЧНА ДОБРОЧЕСНІСТЬ

Важливою новацією нового закону є запровадження норм стосовно академічної доброчесності (стаття 42).

Її порушення останнім часом набули системного характеру і є суттєвою завадою на шляху інтеграції до світового освітнього і наукового простору.

Під академічною доброчесністю розуміється сукупність етичних принципів та визначених законом правил, якими мають керуватися учасники освітнього процесу під час навчання, викладання та провадження наукової (творчої) діяльності з метою забезпечення довіри до результатів навчання та/або наукових (творчих) досягнень.

Ідеологія цих норм полягає у тому, що згідно зі світовими традиціями, відповідальність за порушення академічної доброчесності, це, у першу чергу, відповідальність перед академічним співтовариством.

Тому основний внесок в її забезпечення мають робити заклади освіти і органи професійного самоврядування.

Закон надає загальні визначення поняття академічної доброчесності та основних видів її порушень, а також рамкові вимоги щодо основних видів академічної відповідальності.

Такий підхід дає змогу притягати порушників і до юридичної відповідальності (кримінальної, цивільної, адміністративної, дисциплінарної) у випадках, коли для цього є передбачені відповідними законами підстави.

До основних видів порушень зараховано академічний плагіат, самоплагіат, фабрикацію, фальсифікацію, списування, обман, хабарництво та необ’єктивне оцінювання.

Передбачено можливість притягнення до академічної відповідальності не тільки викладачів, науковців і здобувачів освіти, але і закладів освіти.

Академічна доброчесність є важливим фактором успішності як українських освіти і науки у цілому, так і кожного окремого здобувача освіти, викладача, науковця, закладу освіти. На ній базується довіра колег, роботодавців, замовників освітніх і наукових послуг, спонсорів, грантодавців, інших партнерів до результатів освітньої та наукової діяльності, необхідна для ресурсного забезпечення якісної освіти і наукових досліджень, успішність у подальшому житті.

Дотримання університетом, його працівниками та студентами принципів академічної доброчесності підвищує їх шанси на участь у грантових проектах, прикладних дослідженнях, залучення їх як консультантів, експертів тощо.

Також воно сприяє академічній мобільності і можливості кращого працевлаштування випускників, освітян та науковців.

Що більше студенти, викладачі та науковці порушуватимуть академічну доброчесність, то меншою буде довіра до кожного окремого з них, навіть якщо вони особисто нічого не порушують, до закладів, в яких вини працюють, до українських освіти і науки у цілому.

***

Про новації, які запроваджує новий закон, можна було б написати ще багато. Можливо, не всі вони відразу помітні пересічним освітянам, здобувачам освіти, батькам.

Закон не містить і не може містити норм стосовно більш близьких і актуальних для них проблем – неякісних шкільних підручників, кваліфікації вчителів, умов їх праці, шкільних автобусів і доріг, застарілого чи взагалі відсутнього лабораторного обладнання тощо.

Закон лише закладає інструменти для вирішення частини з найбільш болючих проблем.

Інше, значною мірою, буде залежати від стану економіки, політичної стабільності, нових технологічних викликів і багатьох інших обставин. Але у першу чергу – від наполегливої праці всіх освітян.

Володимир Бахрушин, член Національної команди експертів з реформування вищої освіти, головний експерт з питань освіти Реанімаційного пакету реформ