Медичне самоврядування в Україні: міфи і факти
Нещодавно Верховна Рада ухвалила в першому читанні проєкт Закону "Про самоврядування у сфері охорони здоров’я в Україні", який має закріпити статус самоврядних організацій та дозволить делегувати лікарям, медсестрам та іншим медичним працівникам, об’єднаним у такі організації, окремі функції, які зараз виконують органи державної влади.
Простіше кажучи, медичні працівники зможуть нарешті самі впливати на питання, пов'язані зі своєю професійною діяльністю.
В Україні будуть сформовані п’ять організацій професійного самоврядування – палат: лікарів сімейної медицини, лікарів-спеціалістів, стоматологів, медичних сестер/братів, фармацевтів. Спершу – дві пілотні, а через чотири роки – інші три.
Ідея медичного самоврядування – не є українським "ноу-хау". Вона вже працює в багатьох Європейських країнах. Модель для України розроблена з огляду на досвід Польщі, Бельгії, Німеччини, Чехії.
І хоча Закон, у разі його прийняття, набуде чинності через рік після завершення воєнного стану, навколо нього вже з’явилося чимало маніпуляцій.
МІФ 1: Створюється новий і єдиний керівний орган всіма лікарями й фармацевтами одночасно. Всі посади вже розкуплені, чиновники готують собі посади.
Органів буде 5, а керівництво палат обиратимуть медичні працівники. Нарешті їхній голос стане гучним і злагодженим. Вони самі визначатимуть шлях розвитку професії, а не виконуватимуть "вказівки згори". Це виклик для медичної сфери (чи зможуть бути обрані найбільш доброчесні представники професій?), проте так працює демократія.
Закон набуває чинності за рік після завершення воєнного стану, але палати не утворяться одразу. Перші дві (стоматологів та фармацевтів) будуть утворені протягом 9 місяців з дня запуску Реєстру людських ресурсів.
Реєстр міститиме інформацію про освіту, кваліфікацію медиків та інформацію про те, чи мають вони право на провадження діяльності у сфері охорони здоров'я.
За допомогою Реєстру кожен лікар, який належить до палати, зможе голосувати за її рішення особисто, без будь-яких делегатів, представників тощо. Лише після запуску перших двох палат і аналізу їхньої діяльності протягом 4 років будуть створені інші палати.
Відверто кажучи, маю дуже великі сумніви, що хтось бачить сенс купувати щось на таку далеку перспективу. А діджиталізація процедур та пряма виборність позбавляють такої можливості.
МІФ 2: Орган є антиконституційним, суперечить європейським цінностям і обмежує право на працю
Законопроєкт містить модель самоврядування, яка є традиційною в багатьох країнах Європи (Польща, Німеччина, Чехія, Бельгія, Австрія, Румунія тощо).
Про обмеження права на працю НЕ йдеться. Навпаки законопроєкт визначає і змінює механізм допуску до професії. Допуск здійснюватиме професійна спільнота, а не чиновники. Це відбуватиметься через видачу єдиного документа – свідоцтва про право на провадження діяльності у сфері охорони здоров’я. Свідоцтво формуватиметься автоматично з Реєстру людських ресурсів сфери охорони здоров’я та буде безоплатним.
Свідоцтво замінить сертифікат лікаря (фармацевта) – спеціаліста та посвідчення про кваліфікаційні категорії, які зараз потрібно підтверджувати в атестаційних комісіях, де рішення ухвалюють чиновники в кабінетах.
МІФ 3: Проєкт містить великі корупційні ризики (монопольний вплив на функціонування медичної галузі, наділення самоврядної структури безмежними повноваженнями, у тому числі й тими, що наразі є державними тощо)
У різних країнах світу регулювання певного виду діяльності здійснюється найчастіше за двома моделями.
Перша – передбачає регулювання переважно державними органами і лише незначна частина повноважень з нагляду, контролю, встановлення правил та стандартів передається професійним об’єднанням – самоврядним організаціям.
Друга модель передбачає передання максимально можливого обсягу повноважень самоврядним організаціям. При цьому держава зберігає за собою основні функції контролю та можливість у будь-який момент втрутитися в процес самоврядування. Саме друга модель передбачена в законопроєкті.
Самоврядування дає можливості та реальні важелі впливу на формування політики у сфері охорони здоров’я професійній спільноті.
Для прикладу: наразі погоджувати деякі нормативно-правові акти, які стосуються сфери охорони здоровʼя, має право спільний представницький орган профспілок. Також професійна спільнота може висловити позицію щодо певних політик через громадське обговорення або ж участь представників у робочих групах.
Надавши професійній спільноті, обʼєднаній в самоврядні організації, право погоджувати нормативно-правові акти, які стосуються питань її професійної діяльності, ми даємо можливість вплинути на прийняття рішень, а не лише їх виконувати.
Модель самоврядування, запропонована в законопроєкті, дозволить забезпечити прозору діяльність Палат. На керівні органи Палат поширюватиметься законодавство про запобігання корупції та буде запроваджено обов’язковий незалежний аудит.
Проєкт Закону вимагає обов’язкову ротацію керівних органів Палат та містить обмеження щодо зайняття посад більше ніж двічі.
МІФ 4: У законопроєкт немає демократичних принципів вибору керівних органів
Кожен буде голосувати особисто. Керівні органи Палат обиратимуть представники професійної спільноти, об’єднані в цю Палату прямим електронним голосуванням.
Установчі збори не передбачають делегатів, представників, повірених тощо. Участь кожен бере особисто, через голосування у персональному кабінеті Реєстру людських ресурсів сфери охорони здоров’я. Такий механізм голосування є найбільш прозорим та доступним. Тобто кожен представник професійної спільноти матиме можливість обирати та, власне, бути обраним.
Строк повноважень керівних органів становитиме 3 роки. А щоб не було "вічних поважних управлінців", проєкт закону містить обмеження щодо зайняття посад в керівних органах – одна і та сама особа не може бути членом будь-якого керівного органу Палати більш як два строки. Міграція серед керівних органів – заборонена.
МІФ 5: Законопроєкт не має дієвого механізму апеляції до керівних органів самоврядування і зміни керівників
Апеляція до керівних органів (зокрема щодо дострокового припинення повноважень) здійснюватиметься за допомогою електронних петицій через офіційний вебсайт Палати.
Весь механізм покроково виглядатиме так:
- cтворення електронної петиції;
- голосування членів Палати;
- у разі набрання необхідної кількості голосів – позачергове зібрання загальних зборів (протягом 30 днів після завершення голосування).
- прийняття членами Палати рішення щодо припинення повноважень керівних органів.
Інститут електронних петицій є одним з важливих критеріїв прямої демократії у світі, а електронна петиція є особливою формою колективного висловлення думки громадян. Водночас використання електронних петицій для взаємодії працівників сфери охорони здоров’я з керівними органами не обмежує права на інші форми звернень громадян.
МІФ 6: Комітет ЄС сказав, що Україна не вступить до ЄС, якщо прийме закон
Сфера правовідносин, якої стосуються положення проєкту Закону охоплюється: "Угодою про асоціацію", Директивою 2005/36/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 7 вересня 2005 р. "Про визнання професійної кваліфікації" та Хартією основоположних прав Європейського Союзу.
Відповідно до статті 426 Угоди про асоціацію сторони розвивають співробітництво в галузі охорони здоров’я для підвищення рівня його безпеки та захисту здоров’я людини як передумови сталого розвитку та економічного зростання. Крім того, згідно зі статтею 432 Угоди про асоціацію сторони здійснюють заходи, спрямовані на активізацію обміну інформацією, практикою та досвідом для заохочення більш тісного співробітництва в галузі професійно-технічної освіти та навчання.
Щобільше, самоврядування діє в Європі десятки років. Воно закладене в таких законах:
- Польща: Закон про лікарські товариства, 1989 рік та Закон про лікарські палати, 2009 рік;
- Чехія: Закони про Чеське Лікарське Товариство, Чеське стоматологічне товариство та Чеське медсестринське товариство, 1991 рік;
- Угорщина: Закон про професійні товариства в охороні здоров’я, 2006 рік та Закон про Угорське Лікарське Товариство, 1994 рік;
- Хорватія – Закон про лікування, 2008 рік;
- Німеччина – Федеральний лікарський порядок, 1961 рік.
МІФ 7: Ніким не контрольована організація отримає доступ до мільярдів гривень, які будуть зібрані з простих медичних працівників
Не можна створити незалежний орган, поклавши в його основу фінансову залежність. Діяльність самоврядних організацій потребує видатків. Якщо покласти фінансування на бюджет або інше джерело, про жодну самостійність або незалежність йтися не може. Тому законопроєкт передбачає професійний збір, розмір якого встановлюється загальними зборами членів Палати. Тобто самі представники медичних та фармацевтичних професій визначать, який розмір для них є прийнятним.
Водночас держава створила запобіжник і обмежила верхню межу професійного збору – він не може перевищувати прожиткового мінімуму для працездатної особи станом на 1 січня календарного року.
Сплачувати професійний збір може як представник медичної та фармацевтичної професії, так і роботодавець. Професійний збір буде використовуватися виключно на функціонування Палати, а напрями використання жорстко регламентовані бюджетом палати та порядком використання коштів, які затверджуються загальними зборами.
Законопроєкт зобов’язує Палати оприлюднювати річну фінансову звітність разом з аудиторським звітом у повному обсязі на сторінці свого вебсайту.
МІФ 8: Палати будуть монополізовані одіозними представниками спільноти, які легко зможуть підігнати всю систему під себе: всі голосуватимуть так, як треба буде йому, бо палата може зупиняти свідоцтва медиків
Тоді демократію треба скасовувати в цілому. Або не голосуйте за одіозні персоналії. Історично, багато узурпаторів приходили демократичним шляхом. Звісно є такий ризик, але для того, щоб такого не сталося, саме на рівні закону передбачені запобіжники.
Насамперед треба розсудливо ставитися до вибору.
По-друге, ми пропонуємо закріпити низку запобіжників саме на рівні закону, щоб їх не було легко обійти. Проєкт передбачає, що одна особа може обіймати посади виключно 2 строки у будь-яких керівних органах. Тобто після того, як особа була 2 строки, наприклад, в Етичній комісії, вона вже не може обіймати будь-яку виборну посаду.
По-третє, склад Вищої Ради палати, Етичної комісії палати обирається прямим голосуванням, що перешкоджає призначенню "своїх людей".
Закон передбачає ревізію, аудит та регламентацію в статуті ключових процедур палати. Окремі речі, такі як порядок видачі свідоцтв, визначає КМУ.
Ну і насамкінець, закон поширює законодавство про запобігання корупції, включно з декларуванням, на всіх посадових осіб палат та визначає процедуру оголошення недовіри керівництву.
Але ми сподіваємось на свідомий вибір медичної спільноти.
Віктор Ляшко, міністр охорони здоров’я України, спеціально для УП.Життя
Публікації в рубриці "Погляд" не є редакційними статтями і відображають винятково точку зору автора.
