Как реформировать милицию
Реформа правоохранительных органов в Украине – это просто и одновременно сложно. Однако начинать нужно именно с этого. Многие приводят в пример грузинский опыт, где вся милиция была распущена, а вместо нее создана принципиально новая полиция.
Пожалуй, нам, украинцам, лучше присмотреться к тому, что происходило у поляков – когда они реформировали свою милицию. У нас и населения приблизительно столько же, и послереволюционное время похоже.
В 1987 году польской милиции доверяло всего 23 % граждан. Сейчас польской полиции доверяют 72 % людей. Выше уровень доверия только у военных.
Реформа полиции в Польше была проведена одной из первых – еще в 1990 году. Тогдашние премьер-министр и министр внутренних дел - бывшие диссиденты. И они знали, что именно в этой системе нужно менять. Это не было простым изменением названия – с милиции на полицию.
Новый закон четко обозначил, чем должна заниматься полиция. Не выдачей паспортов, водительских удостоверений, и не регистрацией автомобилей. Все эти действия в Польше - задача местного самоуправления. А полиция должна предотвращать и раскрывать преступления, а также заниматься их профилактикой.
Команда, занимавшаяся реформой польской полиции начала с конца. Они ответили на вопрос – какой должна быть полиция? И получили простой и понятный ответ: "Демократической, эффективной и доброжелательной по отношению к обществу".
Изучив европейский опыт, они достаточно быстро поняли, что именно нужно делать, чтобы получилась такая полиция. Оказалось, что необходимо выполнить всего 5 условий:
1) хорошее право
2) хорошие кадры
3) эффективная система управления полицией
4) механизм эффективного внутреннего и внешнего контроля
5) современное материально-техническое оснащение
Новый закон о полиции
Реформа была начата с главного – с принятия нового закона о полиции. В этом законе изменили не только сами задачи полиции, но и четко определили ее полномочия.
Дело в том, что полиция – единственный орган в государстве, который обладает такими широкими полномочиями, которые позволяют законно ограничивать права человека. Поэтому новая система должна с одной стороны наделять полицию большой властью – для выполнения заданий, а с другой стороны – создавать условия для того, чтобы полиция не могла злоупотреблять этой властью и не нарушала прав человека.
Новый закон четко обозначил полномочия полиции. Этот перечень очень четкий и ясный. И сегодня не только полицейские в Польше знают, на что они имеют право, но и общество четко знает – что может, а что не может делать полиция. И это очень важно. Потому что именно это является элементом общественного контроля. Если полиция перейдет границы своей компетенции, то сознательный гражданин может сразу же выступить в защиту своих прав.
Закон о Полиции в Польше был принят в 1990 году. Новое право отвечало стандартам западных демократий, и в этом законе большое внимание уделялось соблюдению прав человека.
Кадры
Сразу же после изменения законодательной базы встал вопрос кадров. Рассматривалось 2 варианта. Первый – наиболее радикальный. Распустить милицию и принимать в полицию новых людей – по этому варианту пошли в Грузии спустя полтора десятилетия. Второй вариант был более щадящим – принять в полицию тех людей, которые раньше работали в милиции, но сделать все, чтобы как можно быстрее изменить их менталитет и отношение к работе. Именно этот, второй вариант и был принят в Польше.
Всем сотрудникам милиции было сделано предложение – или уйти на пенсию, или поступить на работу в полицию. Выбор нужно было сделать в течение одного месяца.
Только 5 % милиционеров вышло на пенсию. Остальные 95 % перешли работать в полицию. Правда, уже через 5 лет из этих 95 % в полиции осталось работать только 25. То есть спустя 5 лет – 3 из 4 полицейских – это были новые кадры, которые раньше в милиции не работали.
Среди поляков тоже было немало скептиков, которые считали, что ментальность милиционеров изменить невозможно. Однако и они увидели, что реформа полиции происходит успешно. Был сменен весь руководящий состав. От министерства до самого маленького комиссариата.
Кто стал новым руководителем? Как правило, это были молодые люди, но уже с определенным профессиональным опытом. С одной стороны, руководители подразделений были предложены новым руководством, а с другой – профсоюзами. В польской милиции еще в 80-е годы появились профсоюзы. Ну а третья сторона, у которой было право совещательного голоса при назначении того или иного кандидата – ей стали местные самоуправления.
Очень важно и то, что в середине 90-х годов в Польше поменялась система набора кадров в полицию. Теперь набор проводится на основании конкурса. Как правило, на одно место претендует несколько человек, а иногда и несколько десятков человек. Именно это позволяет отобрать в полицию самых лучших.
Тот, кто хочет служить в полиции – должен закончить среднюю школу и подать заявку по месту жительства. Среди подавших такие заявки проводится отбор в несколько этапов. Сначала кандидаты сдают экзамен на общую грамотность. Это тест, который определяет общий уровень интеллектуального развития кандидата.
Второй этап – тест на физическую подготовку. Есть этап, который проверяет здоровье претендента. И особо важный элемент – это психологический тест. Раньше польская полиция пользовалась голландским тестом, теперь уже разработан свой.
Именно психологический тест дает окончательное заключение – может человек работать в полиции или нет. Насколько кандидат агрессивен, насколько устойчив к стрессам, насколько доброжелателен по отношению к людям. С помощью этого теста происходит отсев тех кандидатов, которые не смогут вести себя адекватно в сложных ситуациях.
На каждом из четырех этапов кандидат получает определенное количество баллов. Их сумма определяет место в рейтинге. Тот, кто получил наибольшее количество – принимается на работу в полицию.
Именно такая система позволила ликвидировать в полиции кумовство и набирать на службу достаточно интеллектуальных и способных молодых людей.
Понятно, что принятые на службу в полицию – это не какие-то люди со сверхспособностями. Зарплата полицейского в Польше – немногим выше средней зарплаты по стране. Но кандидатов все равно немало, так как уровень безработицы достаточно высокий. В полиции зарплаты пусть и не рекордные, но и не маленькие, и достаточно стабильные.
Обучение
Все принятые по конкурсу в полицию должны пройти обязательный для всех начальный шестимесячный курс подготовки. Такое обучение проводится в нескольких школах полиции.
Обучение проводится на основании модульной системы. Будущих полицейских "обучают заданиям". В школе не учат множеству предметов, тонкостям уголовного права и т.д. А обучают выполнять профессиональные задания, которые будут встречаться в его дальнейшей работе.
Например, в патрульной службе полицейский выполняет около 50 заданий. В связи с этим и сами программы обучения были основаны на изучении этих 50 заданий. Какие знания необходимо дать будущему полицейскому, каким умениям научить и как научить отношению к гражданам?
В общем, на сегодняшний день обучение полицейского в Польше больше похоже на тренинг чем на традиционную классическую систему. Делается все возможное, чтобы сразу по окончании базового курса полицейский смог выполнять те задания, которые будут перед ним поставлены.
Как правило, после окончания начальной шестимесячной полицейской школы новые сотрудники направляются в патрульную службу. Через 3 года службы каждый полицейский получает оценку – может он служить дальше или нет.
Контроль полиции
Один из самых важных элементов полицейской реформы стало также создание эффективной системы контроля за качеством работы полиции.
Во-первых, министр внутренних дел в Польше – гражданское лицо. В польском парламенте есть специальная комиссия, которая занимается оценкой работой полиции. Министр внутренних дел и главный комендант полиции ежегодно отчитываются перед депутатами – объясняют, почему они приняли такие меры или другие.
Тоже самое происходит на местном уровне. На уровне воеводства, повета, гмины (в украинских реалиях условно – область, район, сельсовет). При каждом органе самоуправления есть соответствующая комиссия, перед которой местная полиция отчитывается о проделанной работе. Такая система работает по всей стране.
Но независимо от этих отчетов, в любой момент самоуправление или парламент могут потребовать от полиции внеочередного отчета и объяснения тем или иным действиям.
Есть в польской полиции и очень действенная система внутреннего контроля. Очень строгая система. Образно говоря – это такая полиция в полиции. И подчиняется она только главному коменданту в Варшаве. Ее сотрудники в любой момент могут посетить любое отделение полиции.
У сотрудников внутреннего контроля очень широкие полномочия - они имеют право даже на провокацию. Например, они могут давать взятку полицейскому. И если он ее возьмет – то такой полицейский не только будет уволен со службы, но и в отношении него будут возбуждено уголовное дело.
Кстати, многие полицейские признают, что одним из лучших внешних контролеров для полиции являются средства массовой информации.
Малейший случай в самом маленьком городке какого-то нарушения права полицейским сразу же предается огласке и становится широко известным. И это невозможно скрыть. Но что самое главное – журналисты стараются довести любое дело до конца и не позволят себя и своих читателей обманывать.
Чтобы побороть коррупцию в полиции в Польше, было принято решение о нескольких системных изменениях.
Например, полицейский, который накладывает штраф, не получает наличных денег.
Второй элемент – увеличение наказания за взятки. Если полицейский пойман на горячем, то он не только лишается погон, но и остается без пенсии. Есть еще один момент, который мотивирует стражей порядка не брать взятки – если полицейский сообщит начальству о том, что ему пытались дать мзду, то он получат неплохую денежную премию.
Ну и понятно, что для эффективной борьбы с коррупцией зарплата у полицейских тоже должна быть немаленькой. Чем выше зарплата, тем меньше шансов, что полицейский будет ею рисковать и брать взятки. Хотя, конечно, высокая зарплата – не единственный элемент борьбы с коррупцией.
В процессе реформы польской полиции кардинально изменилась главная задача правоохранительных органов. Если социалистическая милиция служила власти, то полиция служит обществу. А потому изменились и критерии оценки ее работы.
Сегодня раскрываемость преступлений – далеко не единственный критерий. Гораздо важнее – динамика роста преступности, а также результаты опросов - насколько граждане чувствуют себя в безопасности, и насколько они доверяют полиции.
Например, парламенту доверяет только каждый третий поляк. Даже рейтинг доверия церкви – около 60 %. А вот современной польской полиции доверяет 72 %. Из публичных институций выше уровень поддержки только у армии и тамошнего общественного телевидения.
Почему у Польши получилось быстро из милиции сделать эффективную полицию?
Славомир Цибульский, эксперт Хельсинкского фонда по правам человека (г.. Варшава), говорит, что реформа полиции удалась во многом благодаря тому, что и министр внутренних дел, и премьер-министр были диссидентами.
Они прекрасно знали, что такое борьба за права человека и были заинтересованы в реальной реформе полиции. Но с другой стороны – был и огромный социальный заказ со стороны простых людей. Благодаря этим двум факторам Польше удалось построить современную эффективную полицию с огромным уровнем доверия.